Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Modell einer neuen Geberkoordination

Boliviens Armutsminderungsstrategie

Frankreichs Partnerschaft mit Afrika

Bruttosozialglück als Entwicklungsziel


07/2003 		 

Entwicklungszusammenarbeit mit Ostafrika

Modell einer neuen Koordination zwischen Gebern und Nehmern

Von Thomas Albert

Die Länder Ostafrikas sind ein Experimentierfeld für eine neue Form von entwicklungspolitischer Zusammenarbeit. Die Einsicht in die Schwächen der herkömmlichen Projekt- und Programmarbeit hat zu einem neuen Konzept geführt, das sich durch stärkere Geberkoordination, Budgethilfe, Sektorprogramme und eine intensive Einbindung der einheimischen Regierung in die Verantwortung für die eigene Entwicklung auszeichnet. Der BMZ-Referatsleiter Ostafrika berichtet über das Konzept und die ersten Erfahrungen.


Wenn die Erreichung der Millenniums-Ziele in den armen und (im subsaharischen Kontext) sehr bevölkerungsreichen Ländern Ostafrikas eine Chance haben soll, dann muss die PRSP-Agenda ganzheitlich vorangetrieben werden. Die traditionelle Programm- und Projektarbeit in isolierten Einzelbereichen ist nicht mehr hinreichend. Notwendig ist die Vernetzung der konkreten Programmaktivitäten im Rahmen der jährlich budgetierten PRSP-Gesamtpolitik des jeweiligen Landes und (parallel zur Projekt- und Programmarbeit) eine am Ergebnis orientierte finanzielle Unterstützung dieser Politik. Bildung, Gesundheit, Wasser, Ernährung, Infrastruktur, Governance, Wirtschaftsaufschwung usw. müssen sich gleichzeitig entwickeln. Dies zwingt zu enger Zusammenarbeit der Geber untereinander und zugleich mit den einheimischen Regierungen, zur Harmonisierung der einzelnen Förderpolitiken und des Aid-Managements (Verfahren, Konditionen, Förderrhythmen, Kommunikationsformen). Flexibilität im Konzeptionellen und im Operativen sind erforderlich.


Die Schwerpunkt-Partnerländer in Ostafrika

Uganda, Tansania und Äthiopien haben sich auf der Grundlage relativ eigenständiger PRSP-Entwicklung für die HIPC-Entschuldung qualifiziert. Sie stehen in der Spitzengruppe der afrikanischen Empfängerländer von Weltbank, EU und namhaften bilateralen Gebern. Ihre National-Haushalte sind zwischen 40% und 60% geberfinanziert. Was die Entwicklungsorientierung ihrer Politik anbetrifft, gelten sie als Musterländer. In dieser starken Geber-Nehmer-Verflechtung haben sich in den Ländern klare Leitlinien über die geeigneten Hilfeformen („Aid Principles“) entwickelt, die in Uganda und Tansania bereits als von den Regierungen und den Vertretern der Hauptgeber gemeinsam unterzeichnete Texte vorliegen, während sie in Äthiopien bei den jüngsten Gebertreffen mit der Regierung beraten wurden und mehrheitlich Unterstützung fanden. Sie reichen von der

1. allgemeinen Budgethilfe (besonders von Großbritannien und den Niederlanden propagiert)
über
2. themengebundene Sektorbudgethilfe,
3. gemeinschaftsfinanzierte Programmhilfe (Sector-Wide Approach/SWAP, Basket-
Funding) bis hin zur
4. bilateralen Projekt-/Programmhilfe (sofern diese neben den Hilfeformen 1–3 noch im
Budget des Landes absorbiert werden kann).

Auch die deutsche EZ stimmt den Aid Principles zu. Entsprechende Programme von Weltbank und EU mit Budgethilfecharakter fanden in den Entscheidungsgremien beider Institutionen schon immer unsere Zustimmung. Welche Möglichkeit hat nun die bilaterale staatliche Zusammenarbeit, sich in diesem neuen Ranking der Hilfeformen zu positionieren?

Diese Fragestellung und die dazu folgenden Überlegungen treffen auch auf (das oben nicht genannte) Kenia zu. Zwar nimmt Kenia als Nicht-LDC nicht am HIPC-Prozeß teil und hat mit seiner im Vergleich zu den drei Nachbarländern größeren Wirtschaftskraft nur bis zu 15 % Geberfinanzierung des Budgets zu verzeichnen, aber seine in der Politik- und Wirtschaftskrise der letzten Dekade gewachsene Armutsproblematik und die im demokratischen Aufbruch der neuen Regierung zum Thema Nr. 1 erhobene Armutsbekämpfung nach PRSP-Muster machen die strukturelle Ähnlichkeit deutlich.


Schwerpunkte der deutschen Kooperation

Äthiopien, Kenia, Tansania und Uganda sind also die Länder, die als „Schwerpunkt-Partnerländer“ auf den vorderen Empfängerplätzen deutscher EZ in Afrika stehen, zugleich gehört die deutsche EZ zu den zehn größten Gebern dieser Länder. In den letzten fünf Jahren wurden die früher über zahlreiche Subsektoren aufgefächerten herkömmlichen Projekthilfen auf jeweils drei Schwerpunktbereiche in prioritären PRSP-Sektoren konzentriert, und es wurden Strategien für diese Bereiche festgelegt. Die Bereiche sind

– Wasserver- und Entsorgung / Wasserressourcenmanagement in Kenia, Tansania und
Uganda;
– Landwirtschaft / Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen in Äthiopien,
Kenia und Tansania;
– Gesundheit / HIV/Aids-Prävention in Kenia und Tansania;
– Berufsbildung in Äthiopien und Uganda;
– Kapazitätsaufbau in Regierung und Verwaltung in Äthiopien;
– Finanzsystementwicklung“ in Uganda.

Ziel ist es nun, diese Schwerpunktstrategien möglichst schnell und möglichst weitgespannt umzusetzen und dazu Allianzen mit anderen Gebern zu finden. Daneben geht es darum, privatwirtschaftliche Aktivitäten in den Schwerpunktbereichen anzuregen und einzubinden (z. B. durch Förderung privatwirtschaftlicher Aktivitäten in der Landwirtschaft in Kenia sowie im Berufsbildungsbereich in Äthiopien und Uganda): Nur Wirtschaftswachstum kann die Länder in die Lage versetzen, die Steuereinnahmen zu erzielen, die sie brauchen, um die laufenden Kosten ihrer Entwicklung selbst übernehmen zu können und die Entwicklung damit nachhaltig zu machen. Zum anderen sollen sozialverträgliche Eigenfinanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft werden, um die Staatshaushalte zu entlasten. Dies geschieht z. B. im Wasserbereich durch betriebswirtschaftlich geführte Eigenbetriebe statt staatlicher Regiebetriebe; im Ressourcenschutzbereich durch Erzielung von Tourismuseinnahmen und ihre Verwendung für Forst- und Naturschutz; im Gesundheitsbereich durch Entwicklung von Patientengebühren- und Krankenversicherungssystemen).

Die deutsche EZ in Ostafrika versucht, die verschiedenen Hilfeformen gemischt zu nutzen, um in der jeweils am besten geeigneten Weise die Schwerpunktziele zu erreichen. Im Vordergrund steht dabei die von mehreren Gebern gemeinschaftlich finanzierte Programmhilfe (SWAP, Basket-Funding), die insbesondere im EZ-Schwerpunkt Gesundheit in Tansania bereits genutzt wird und in den Wasser- und Berufsbildungs-Schwerpunkten in allen vier Ländern ebenfalls gute Verwirklichungschancen hat. Diese Hilfeform schafft die konkreteste Möglichkeit zur Vernetzung aller Entwicklungsanstrengungen auf Makro-, Meso- und Mikroebene unter der Leitung des Entwicklungslandes selbst; hier kann die deutsche EZ am besten ihre Stärken der Fachlichkeit und des Mehr-Ebenen-Ansatzes einbringen.


Souveränität der Nehmer und Einfluss der Geber

Zur Einbettung dieser Schwerpunktarbeit in den makroökonomischen Rahmen und zur Sicherstellung ausreichender Budgetzuflüsse in die prioritären Entwicklungssektoren wird gleichzeitig in allen vier Ländern die Kofinanzierung von Poverty Reduction Support Credits (PRSC) der Weltbank mit Mitteln der deutschen EZ vorbereitet. Bei diesen PRSC handelt es sich um eine konkret auf Armutsreduzierung gerichtete Weiterentwicklung der bisherigen Strukturanpassungskredite. In Gestalt einer Policy-Matrix werden gemeinsam die anzuzielenden Ergebnisse für die PRSP-Prioritäten und Indikatoren für die Zielerreichung formuliert. Zusätzlich werden Rahmenbedingungen festgelegt, die erreicht sein müssen, ehe Auszahlungen erfolgen – sogenannte Prior-Actions. Im Fall Ugandas bestehen diese z. B. in 13 konkreten Anforderungen an Budgetplanung, öffentliches Beschaffungswesen, Landreform, Reformen im Bildungs-, Gesundheits- und Wassersektor, der Verabschiedung von Anti-Korruptionsgesetzen und der Offenlegung der Einkommensverhältnisse der Regierungsmitglieder.

Abweichungen von der Matrix führen folgerichtig zu neuen Wegmarken für die jeweils nächste PRSC-Tranche. Hierbei stehen die Souveränität des Landes im Haushaltsvollzug und die Minimierung der Transaktionskosten von Geberhilfe im Vordergrund. Im Gegenzug – und das wird von Kritikern dieser Hilfeform unterschätzt – wird den Gebern ein hohes Maß an Einflussnahme auf die Prioritäten des Landes, an Budget-Transparenz und Monitoring eingeräumt, das in diesem Maße mit Einzelprojekt- /Einzelprogrammhilfe nicht erreichbar wäre. Dennoch behält auch die Projekt- und Programmhilfe traditioneller Art einen Platz; in erster Linie, um struktur- und ordnungspolitische Regierungsberatung in den Schwerpunktbereichen und das erforderliche deutsche Programmmanagement vor Ort zu ermöglichen; darüber hinaus, um flexibel thematische Hilfe und Unterstützung im Governance-Bereich anbieten zu können. Und jedenfalls bleibt sie die probate Hilfeform in allen Fällen, wo dies geringere Transaktionskosten für das Land ermöglicht (z. B. bei Anlageinvestitionen für unabhängige kommunale Eigenbetriebe im Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbereich).

Als künftige Entwicklung in diesem Mix der Hilfeformen zeichnet sich ab, dass die Technische Zusammenarbeit zunehmend von der bisherigen Direktleistung in die Finanzierung von Kapazitätsaufbau übergeht (und sich daneben massiv im Drittgeschäft für andere Geber und für Aufträge aus den Budgethilfemitteln und SWAP-Baskets anbietet). Ferner wird sich bei erfolgreichem Verlauf der PRSCs deren Kofinanzierung durch Finanzielle Zusammenarbeit ausweiten können, und zwar in dem Maße, wie sich erfolgreiche und verbreitungsfähige Strategien in den PRSP-Schwerpunktbereichen entwickeln.


Reichen die Ressourcen der deutschen Länderteams?

Aus dieser deutlich politischer orientierten Form der bilateralen Zusammenarbeit ergeben sich neue Anforderungen an das Profil der deutschen EZ-Außenstrukturen. Die EZ-Außenstruktur in Ostafrika verfügt bereits über das notwendige Schlüsselpersonal, um den deutschen EZ-Beitrag vor Ort fachlich zu steuern und in die Sektor-Koordinationsgruppen mit anderen Gebern einzubringen: Hauptamtliche EZ-Referentenstellen an den deutschen Botschaften, Büroleitungen von GTZ und DED sowie je drei Schwerpunktkoordinatoren/-innen pro Land, dazu ein KfW-Regionalbüro für Ostafrika in Nairobi. Zusätzlich können ad hoc Know-how über den TZ-Fachkräftefonds und Betriebsmittel aus der FZ vor Ort zur Verfügung gestellt werden. Im Rahmen der in Länderkonzepten, Schwerpunktstrategien und bilateralen Verhandlungsprotokollen festgelegten EZ-Ziele sowie auf Basis von anlassbezogenen Einzelentscheidungen des BMZ sind die Botschaften weitgehend zur eigenständigen politischen Koordination des EZ-Beitrags mit den Partnern im Entwicklungsland und den Vertretungen anderer Geberländer vor Ort ermächtigt.

So ausgestattet können sich die „Länderteams“ vor Ort auch die zeitweilige Federführung der Geberkoordinierung in einzelnen Schwerpunktbereichen zutrauen (d. h. den Vorsitz der in allen vier Ländern Ostafrikas gebildeten Gebergruppen zur Harmonisierung der Konzepte, Aktivitäten und Durchführungsweisen), wie dies bereits in den Subsektoren Städtische Wasserversorgung in Uganda und Tansania, Berufsbildung in Uganda und Äthiopien und HIV/AIDS in Tansania erfolgt oder vorgesehen ist. Das ist nicht wenig.

Aber es fehlt den deutschen Länderteams noch das makroökonomische, fiskal-und PRSP-politische Profil, um sich in die entsprechenden nationalen Steuerungs- und Monitoring-Gremien dieser Länder als ständige Mitglieder (neben Vertretern anderer wichtiger Geberländer) einzubringen. Derzeit wird daher am KfW-Regionalbüro in Nairobi die Stelle einer entwicklungsökonomischen Fachkraft zur Steuerung der deutschen PRSC-Beiträge in den drei Ländern und zur Unterstützung der dortigen Botschaften eingerichtet. Gleichzeitig sind Bemühungen in Gang, die Länderteams vor Ort jeweils um eine entwicklungsökonomische Fachkraft zu verstärken, um in den nationalen Steuerungs- und Monitoring-Gremien kontinuierlich mitzuwirken. In dieser Formation aus gestärkter Außenstruktur und konsequenter Teilnahme an den vom Land nachgefragten gemeinschaftlichen Hilfeformen, ohne dabei die Kompetenz zu im Einzelfall erforderlicher Projekthilfe aufzugeben, liegt die Chance der deutschen EZ in Ostafrika, ihre Wirksamkeit zu erhöhen.


Die Verantwortung der Zentrale BMZ

Gleichzeitig muss sich das Binnenmanagement in der entwicklungspolitischen Zentrale BMZ auf die neuen Anforderungen einrichten. Das verantwortliche Regionalreferat wird, nach weitgehendem Abschluss der bilateralen Abstimmungen zu Schwerpunktsetzung und Schwerpunktstrategien, nun verstärkt an der entwicklungspolitischen Debatte der Gebergemeinschaft und der internationalen Finanzierungsinstitutionen zu Ostafrika teilnehmen und sie für Zielentwicklung und Steuerung der deutschen EZ auswerten. Das Referat wird mehr Zeit als bisher für die Verhandlung und Pflege von Vernetzungschancen mit anderen Gebern aufbringen, d. h. für mögliche Zusammenarbeit vor Ort wie für die Positionierung in den Entscheidungsgremien von EU, Weltbank, Regionalbank und IWF. Es wird dabei die bisherige Frequenz halbjährlicher Reisen zum Politikdialog mit den vor-Ort-Strukturen im Partnerland beibehalten. Und es wird dafür angesichts gleichbleibend knapper Personalressourcen das operative Geschäft noch konsequenter als bisher den deutschen Durchführungsorganisationen, insbesondere aber einer gestärkten Außenstruktur, überlassen.

Wenn die skizzierten Veränderungen in den angesprochenen Bereichen engagiert auf den Weg gebracht und personell, finanziell und politisch durchgehalten werden, dann kann es gelingen, dass die deutsche EZ mit Ostafrika auch die ihrem fachlichen und wertmäßigen Beitrag entsprechende politische Signifikanz erwirbt, die für aktive Mitwirkung an möglichst großen Schritten zur Erreichung der Millenniumsziele Voraussetzung ist.







Thomas Albert ist Leiter des Referats Ostafrika im BMZ; der Artikel gibt die persönliche Meinung des Autors wieder.
albert@bmz.bund.de