Boliviens Armutsminderungsstrategie

Muster- oder Sorgenfall?

Es gibt jedoch auch positive Entwicklungen: So hat die Regierung erkannt, dass arbeitsintensive Investitionen („obras con empleo“) nicht ohne umfassende sektorpolitische Konzepte möglich sind. Sie arbeitet deswegen an den sektoralen Rahmenbedingungen. Bei Trinkwasser und landwirtschaftlicher Bewässerung, wo die deutsche EZ aktiv ist und Beratung geleistet hat, wurde bereits eine gute Basis für „sector-wide approaches“ zwischen Regierung und Gebern geschaffen.

3. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen – Neue Verschuldung
Nach vier Jahren Wirtschaftskrise – sinkende Exportpreise, Krise in Argentinien, Verschuldung von Unternehmen und Banken, extrem niedrige private Investitionen – scheinen die Aussichten für eine erfolgreiche Umsetzung der Armutsstrategie derzeit eher schlecht zu sein. Im selben Zeitraum entwickelte sich das Pro-Kopf-Wachstum leicht negativ, während Unterbeschäftigung und Arbeitslosigkeit weiter zunahmen. Als sehr kostspielig erweist sich außerdem der Umstieg auf ein privates Rentensystem. Hoffnungspunkte sind demgegenüber die mögliche Erholung der Nachbarländer, die Freihandelsabkommen mit Mercosur, USA und EU, vor allem aber die enormen Erdgasreserven, die ab 2006 dem Land Reichtum bescheren sollen, über deren Exportweg (Peru oder Chile) aber bislang keine Einigung zu erzielen ist.

So war es denn aus Sicht der bilateralen Geber Zweckoptimismus, als in der PRS Wachstumsraten von deutlich über 5% und im Fortschrittsbericht 2002 von immer noch knapp unter 5% verkündet wurden. Dieser Optimismus dient nicht nur dazu, sich in Bezug auf Armutsminderung gesund zu rechnen. Von der prognostizierten Wachstumsrate hängt vor allem die Fähigkeit des Landes ab, sich in den nächsten Jahren mit neuen Krediten zu versorgen. Sowohl die aktuelle Wirtschaftskrise als auch die überoptimistischen Zukunftsprognosen werden so zu Argumentationshilfen für eine massive Neuverschuldung. 2002 betrug die Staatsverschuldung 8,7 %, für 2003 sind 6,5 % programmiert. Die Auslandsverschuldung, die derzeit noch bei 4,4 Mrd. Dollar liegt, wird trotz aller Schuldenerlasse 2003 wieder kräftig ansteigen. Niemand bestreitet, dass es zu einer gewissen Neuverschuldung in der aktuellen Krise kaum Alternativen gibt. Wie Bolivien jedoch ausgerechnet jetzt die geplante Beimischung („blending“) kommerzieller Kredite von Weltbank und CAF (Regionale Entwicklungsbank der Andenländer) verkraften soll, bleibt rätselhaft. Unter realistischen Wachstumsannahmen geht Bolivien schnurgerade auf eine Neuverschuldung zu. Die von den Bistümern Trier und Hildesheim anlässlich der HIPC-II-Initiative eingesetzte „Entschuldungsglocke“, die am 11. April in La Paz aufgehängt wurde, läutet wohl in Wahrheit bereits HIPC III ein. Der bilaterale Anteil am neuen Schuldenberg wird gering sein, aber die großen multilateralen Kreditgeber Weltbank, BID und CAF werden alles getan haben, um ihren Marktanteil auszubauen.


4. Politische Rahmenbedingungen - Gefahr eines Systembruchs
Die PRS wird zugleich auch von politischen Faktoren begrenzt. Auf der einen Seite steht eine uneinige Koalitionsregierung aus etablierten Parteien, die bereits Anfang der 90er Jahre regierten und die veränderten Bedingungen kaum wahrgenommen zu haben scheinen. Auf der anderen steht eine erstarkte, teilweise indigen geprägte Opposition (erstmals sind knapp ein Drittel der Parlamentarier Indigene), deren Verhaltensmuster populistisch, zum Teil auch antisystemisch geprägt sind. Die Regierbarkeit des Landes wird jedoch begrenzt vor allem durch die „außerparlamentarische Opposition“ kleiner Gruppen, z. B. von Kokabauern, Lehrer- oder Polizeigewerkschaft oder Kleinbauern des Altiplano,. Es handelt sich um schlagkräftige, korporatistisch organisierte Gruppen, deren politische Kultur von Maximalforderungen, Selbstversorgungsmentalität und z. T. Gewaltbereitschaft geprägt ist, die es aber zeitweise verstehen, erhebliche Teile der Bevölkerung hinter sich zu bringen. Die Regierung verbringt viel Zeit damit, diese Gruppen zu befrieden – u. a. durch Finanzierung eines entwicklungspolitisch äußerst fragwürdigen Traktorenprogramms für die Kleinbauern des Altiplano. Die neue Regierung hat bereits über 60 Abkommen mit sozialen Gruppen geschlossen, in denen in über 1500 Einzelpunkten Milliardenbeträge zugesagt werden.

Es wäre jedoch falsch zu behaupten, dass nur dies der Umsetzung einer Armutsstrategie zugunsten der „schweigenden Mehrheit“ im Wege stünde. Die gegen eine Steuererhöhung gerichteten gewalttätigen Proteste vom 12. und 13. Februar 2003 haben gezeigt, wie gering das Interesse an langfristigen Politiken ist. Ein Regierungsvertreter drückte dies jüngst so aus: „In der bolivianischen Politik gibt es derzeit zwei Zeithorizonte: die kurze Frist und die sehr kurze Frist.“ Die meisten Bolivianer wollen eine rasche Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse. Politik und Entwicklungszusammenarbeit müssen hierauf positive Antworten finden, wollen sie nicht die Stabilität der Regierung, mittlerweile sogar die des politischen Systems riskieren. Eine vermittelnde Funktion haben in dieser Situation bislang nur wenige gehabt, allen voran die Kirche und die Ombudsfrau für Menschenrechte.


5. Chancen für die Entwicklungszusammenarbeit
Die Voraussetzungen dafür, die PRS und ihre Umsetzung von Geberseite eng zu begleiten, schienen in Bolivien besonders günstig, ist die Geberkoordinierung doch hier schon seit geraumer Zeit so intensiv wie kaum irgendwo sonst. Ein Teil der Begleitung fand in Form einer bilateralen Gebergruppe statt: „Bilateral Assessment Teams“ (an denen jeweils auch Deutschland beteiligt war) begleiteten und kommentierten die PRS und den Fortschrittsbericht 2002 parallel zu den „joint staff appraisals“ (JSA) von Weltbank und IWF. Die bilateralen Berichte zeichneten sich bislang dadurch aus, dass sie Konfliktpunkte genauer beim Namen nannten als die JSA dies konnten oder wollten. War die PRS den Gebern bisher jedoch häufig ein Evangelium, so erkennen sie mittlerweile auch die Bedeutung kurzfristigen Krisenmanagements an, z. B. die Schaffung zwar wenig nachhaltiger, aber stark nachgefragter Kurzzeitbeschäftigung. Die PRS bleibt dennoch Hauptbezugspunkt der Entwicklungszusammenarbeit, an dem Regierung und Geber sich messen lassen müssen. An die deutsche EZ – in Bolivien ist Deutschland zusammen mit den Niederlanden der drittgrößte bilaterale Geber – stellt die PRS einige unmittelbare Anforderungen:
– Insgesamt ist die deutsche EZ in Bolivien mit ihren drei Schwerpunkten (Staatsmodernisierung / Dezentrale Regierungsführung, Trink-/Abwasser und nachhaltige Landwirtschaft) bereits stark armutsorientiert. Die von der Regierung gewünschte Stärkung des Produktivsektors ist vor allem für den Bereich „Landwirtschaft“ relevant, u. a. durch Ausbau des Bereichs „Bewässerung“ (in dem Deutschland bereits eine Führungsrolle innehat), Überprüfung der regionalen Schwerpunktsetzung, etc.
– Weitere Unterstützung des Dezentralisierungsprozesses – hier ist die deutsche EZ über ihren Schwerpunkt einer der führenden Geber.
– Gezielte Unterstützung des PRS-Prozesses –die deutsche EZ unterstützt u. a. die zentrale Strategieeinheit der Regierung und auch den nationalen Dialog 2003.
– Beteiligung am Aufbau des „Mechanismus für soziale Kontrolle“ – Deutschland war hierfür zunächst der einzige Geber, stimmt sich jetzt eng mit weiteren Gebern und NROs ab.
– Konfliktminderung – auch hier ist die deutsche EZ aktiv, z. B. über den zivilen Friedensdienst des DED. Weitere Aktivitäten in diesem schwierigen Feld tun aber not.
– Beteiligung an sozialen Sicherungsprogrammen.
Hinzu kommen mittelbar weitere Anforderungen:
– Hoffnungsvoll begonnen haben Sektorpolitiken, die in Form von „sector-wide approaches“ zusammen mit allen Gebern fortgeführt werden sollten. Personalinstabilität und Führungswechsel in den Ministerien könnten diesen Prozess allerdings schwächen.
– Das Instrument gemeinsamer Programmfinanzierung in Form von „Basket Funds“ ist in Bolivien bereits etabliert. Die deutsche EZ, jahrelang zurückhaltend, hat hierzu mittlerweile eine offene und pragmatische Haltung eingenommen. Etliche existierende Baskets sind derzeit jedoch in der Krise: Viele erweisen sich als zu weit und anspruchsvoll, vor allem aber als zu bürokratisch und werden daher ihre Ziele künftig genauer, aber auch bescheidener fassen müssen.
– Sicherlich gehen die Meinungen bezüglich der Frage, wie vordringlich eine Stärkung der Außenstruktur der deutschen EZ ist, auseinander. Sehr viele Geber – die Weltbank, die Niederlande, Dänemark, Schweden, Großbritannien, nicht zuletzt auch die Europäische Union (die von 2 auf über 15 Mitarbeiter wuchs), haben jedoch längst Fakten geschaffen. Sie haben nicht nur personell aufgestockt, sondern häufig auch ihre Entscheidungsstrukturen dezentralisiert. Dies hat den Rhythmus der Geberkoordinierung in einer Weise beschleunigt und intensiviert, dass dem die deutsche Vor-Ort-Struktur in Gestalt ihres einen WZ-Referenten in der Botschaft (immer wieder jenseits des Zulässigen von GTZ, KfW und DED unterstützt) kaum gerecht werden kann. Es ist bemerkenswert, wie wenig dies bisher wahrgenommen und angegangen wurde – angefangen bei den mageren Vorschlägen der letztjährigen WZ-Referenten-Konferenz bis hin zur jüngsten BMZ-Strukturreform, die dieses Thema ausblendet.