Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Modell einer neuen Geberkoordination

Boliviens Armutsminderungsstrategie

Frankreichs Partnerschaft mit Afrika

Bruttosozialglück als Entwicklungsziel


07/2003 		 

Frankreichs neue Entwicklungspolitik

Auf der Suche
nach einer neuen Partnerschaft mit Afrika

Von Nathalie Gillet

Vor fünf Jahren, 1998, kam es mit der Regierung Jospin zur entscheidenden Reform der französischen Entwicklungspolitik: Die früheren Kolonien verloren ihre Sonderstellung und wurden anderen Ländern gleichgestellt, das Außenministerium übernahm die Führung. Aber mit der Rückkehr der Rechtsparteien an die Macht ist Afrika und dessen Entwicklung wieder in den Mittelpunkt gerückt. Die französische Politik tut sich schwer, die Sonderbeziehung aufzugeben – schließlich ist sie es, die ihm den Rang einer großen Mittelmacht sichert.


Jahrzehntelang hatte die französische Entwicklungspolitik sich vor allem auf jene Ex-Kolonien konzentriert, die nach Gewährung der Unabhängigkeit loyale Beziehungen zu Frankreich aufrecht erhalten hatten, und die als „le champ“ bezeichnet wurden. Der Rest der Welt, bekannt als „pays hors champ“, wurde nur spärlich bedacht. Dies wollte Präsident François Mitterrand ändern, als er 1990 in La Baule, während des 16. Gipfeltreffens Frankreich-Afrika, ankündigte, die Nabelschnur werde durchtrennt werden, die die afrikanischen Ex-Kolonien bisher in Abhängigkeit von Frankreich gehalten hatte: „Frankreich wird seine gesamten (finanziellen) Anstrengungen darauf richten, das Bemühen (der Empfängerländer) um mehr Freiheit zu unterstützen.“ Diese Worte wirkten damals wie ein Donnerschlag, vor allem weil sie mit der Botschaft verknüpft waren, es werde keine militärischen Rettungsaktionen für diktatorische Regime mehr geben: „Wir wollen uns nicht länger in interne Angelegenheiten einmischen (…), aber wir werden auf den Schutz unserer Staatsbürger bedacht sein.“

Doch das Ergebnis dieser neu formulierten Politik war enttäuschend: einerseits schwache Nationalstaaten mit scheindemokratischen Institutionen, andererseits Ineffizienz der Hilfe zur Armutsbekämpfung. In Wirklichkeit fehlte von Anfang an der politische Wille, das neue Konzept durchzusetzen. Vor allem trugen wirtschaftliche Interessen (z. B. in Gabun, Kamerun und Elfenbeinküste) dazu bei, dass die Aufteilung der Hilfe sich praktisch nicht veränderte. Mitterrand selbst erwies sich für die neue Politik eher als Hindernis. Er umging das Staatssekretariat für Kooperation durch seine persönlichen Ratgeber (vor allem Guy Penne und sein Sohn Jean Christophe Mitterrand, genannt „Papa m’a dit“) und durch die „afrikanische Zelle“ im Elysée, die als inoffizieller Kommunikationskanal für afrikanische Staatsführer diente, mit dem mythischen Jacques Foccart an der Spitze. Auf diese Weise wurden alle Reformversuche zunichte gemacht.


Reform der Entwicklungspolitik durch die sozialistische Regierung

Erst acht Jahre später kam es zu einer Reform der Kooperation, die diesen Namen verdiente: durch die sozialistische Regierung von Lionel Jospin im Jahre 1998. Auch Jospins Ziel war es, die Beziehungen zu den Ex-Kolonien zu normalisieren und Grundlagen für eine größere Glaubwürdigkeit der französischen Politik zu schaffen. Die entscheidende Veränderung, die die Reform von 1998 mit sich brachte, war die Eingliederung des riesigen Staatssekretariats für Kooperation (früher quasi als Ministerium für das frankophone Afrika betrachtet) in das Außenministerium, mit einem gemeinsamen Haushalt. Ziel war eine bessere Kohärenz in der Außenpolitik, die nun endlich Afrika in ihren Arbeitsbereich einbeziehen konnte und über ein neues Instrument (die Institutionen der Zusammenarbeit) verfügte. Zuständig für die Kooperation mit allen Entwicklungsländern (früher nur für die Länder des „champ“) sind heute der beigeordnete Minister (ministre délégué) für Zusammenarbeit und Frankophonie, Pierre-André Wiltzer, und die Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) unter dem directeur général Bruno Delaye, und beide unter Vormundschaft des Außenministers.

Die zweite wichtige Veränderung der Reform von 1998 war die Ausweitung des Aktionsfeldes auf zunächst 61, heute 54 Länder (darunter auch nicht-afrikanische) unter der Bezeichnung „Zone prioritärer Solidarität“ (ZSP). Afrika wird nun nicht mehr in die Frankophonie und den Rest aufgeteilt, sondern als Gesamtkontinent betrachtet. Die ZSP wurde der meistkritisierte Teil der Reform, sowohl von Seiten der nostalgischen Beamten der ehemaligen Afrikapolitik als auch der Reformisten. Denn wenn good governance ein Maßstab ist, dann trifft er auf Tunesien, Guinea, Togo, Kongo, Gabun, Tschad, Dschibuti und Kuba natürlich nicht zu. Unter dem Gesichtspunkt der Bedürftigkeit wiederum gehören Mauritius und die Seychellen nicht in die ZSP (und sind es auch seit 2002 nicht mehr), ebenso wie Gabun und Südafrika. Und warum ist Simbabwe in der Zone und nicht Sambia usw. Als Antwort liest man im ersten Bericht der DGCID, dass die Auswahl eines Landes „je nach den Interessen und den komparativen Vorteilen Frankreichs“ erfolgt.

In der DGCID konzentriert sich die eine Hälfte der französischen Entwicklungspolitik: die personellen und finanziellen Mittel der technischen, wissenschaftlichen und kulturellen Kooperation Frankreichs mit dem Ausland, mit einem Budget von 1031 Millionen Euro in 2003. Die DGCID ist für die Konzeption und Durchführung der Zusammenarbeit mit den Ländern der ZSP zuständig. Sie betreut ein Netz von 160 Dienststellen für Kooperation und Kultur (SCAC), die Teil der jeweiligen Botschaften sind, sowie 151 Kulturzentren, 266 Sprachschulen der Agentur für Französischunterricht im Ausland (AEFE) und 27 Forschungsinstitute für Sozial- und Geisteswissenschaften. Frankreich entsendet etwa 2500 Technische Assistenten in Entwicklungsländer – vor 10 Jahren waren es noch 20 0001. Im Jahr 2002 umfasste der Etat der DGCID 40 % des Gesamtetats des Außenministeriums (davon 48 % für Afrika). An französischen Hochschulen studierten in 2001 rund 160 000 ausländische Studenten (23 % aus Afrika), davon etwa 5200 mit einem französischen Stipendium. (Bei all diesen Zahlen muss jedoch beachtet werden, dass sie die gesamten Auslandsbeziehungen umfassen; sie sind also nur bedingt aussagefähig für die Entwicklungszusammenarbeit.)

Die Reform von 1998 führte auch zu einer Annäherung von Staat und Zivilgesellschaft, vor allem durch die 1999 erfolgte Gründung des Hohen Rates für internationale Kooperation (HCCI), der mit lokalen Behörden, Privatunternehmen, Abgeordneten, Wissenschaftlern, Nichtregierungsorganisationen und anderen Mitgliedern der Zivilgesellschaft in Verbindung steht. Von allen neu gegründeten Institutionen hat dieses Beratungsorgan Politiker und Diplomaten am meisten geärgert. In seiner Aufgabe, Regierung und Öffentlichkeit über Fragen der Zusammenarbeit zu informieren, hat sich der HCCI so kritisch gezeigt, dass er beinahe abgeschafft worden wäre. Aus angeblich finanziellen Gründe wurde die Mitgliederzahl von 60 auf 45 herabgesetzt, sein Arbeitsfeld auf rein entwicklungsrelevante Fragen beschränkt und seine Aufgabe der Beratung des Premierministers im Rang heruntergestuft.

Die Koordination der Politiken verschiedener Ressorts wurde 1998 verstärkt mit der Gründung des Interministeriellen Komitees für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (CICID), das sich (theoretisch) einmal jährlich trifft, um die Richtlinien der französischen Zusammenarbeit wie auch die Mitgliedsländer der ZSP festzulegen. Laut CICID sind prioritäre Interventionssektoren die folgenden : Wasserversorgung, Bildung, Gesundheit (AIDS-Bekämpfung), Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Infrastruktur (insbesondere im Rahmen von NEPAD).


Die neuen Prioritäten der rechts-bürgerlichen Regierung

Die Rückkehr der Rechten an die Macht bringt der französischen Zusammenarbeit seit einem Jahr einen neuen Klang, mit einem Wiederaufschwung außenpolitischer Initiativen (verstärkt durch die Krisen in Elfenbeinküste und Irak). Die Prioritäten der Regierung Raffarin im Bereich der Kooperation sind in einem 10-Punkte-Programm zusammengefasst, als Fahrplan für die nächsten fünf Jahre:

– Steigerung der französischen Entwicklungshilfe,
– Bevorzugung der bilateralen Hilfe,
– Stärkung der Zusammenarbeit mit Afrika,
– Übergang von Assistenzpolitik zu Partnerschaft,
– weitere Dezentralisierung der Entwicklungspolitik,
– engere Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor,
– Förderung des freiwilligen Dienstes,
– Verstärkung der französischen technischen Kompetenz,
– effizientere Koordination der verschiedenen Instrumente, und schließlich
– stärkere politische Repräsentation in den Partnerländern.

Während die staatliche Hilfe in den letzten Jahren ständig geschrumpft ist (bei gleichzeitiger Erhöhung der Zahl der Empfängerländer), spricht sich nun die neue Regierung für eine Steigerung der Mittel aus. Die Quote von 0,32 % des BIP im Jahre 2000 ist für 2001 auf
0,36 % (5,5 Mrd. Euro) gestiegen. Für 2003 ist nach dem Budgetentwurf eine Steigerung auf 0,39 % vorgesehen (6,1 Mrd. Euro). Zum Vergleich: der derzeitige OECD-Durchschnitt beträgt 0,23 %. Laut Jacques Chirac soll die BIP-Quote in fünf Jahren den Wert von 0,5 % und in zehn Jahren das international vereinbarte Ziel von 0,7 % erreichen.

Bilaterale Hilfe wird bevorzugt, mit der Hoffnung auf eine bessere Übersicht und Flexibilität. Der Finanz- und Wirtschaftsministerium hatte zu Jospin Zeiten die Multilateralisierung gefördert und deren Anteil von 27 % (1995) auf 40,3% (2001) gesteigert, mit Zuweisungen vor allem an die EU – Frankreichs Anteil im Europäischen Entwicklungsfonds beträgt rund 25 %. Doch die schwerfälligen Verfahren führen in diesem System zur Verspätung der Auszahlungen, worüber sich die Partnerländer häufig beklagen. Die Steigerung der Hilfe wird also vorwiegend im bilateralen Raum stattfinden.

Die bilaterale Hilfe im Jahre 2001 betrug 2,65 Mrd. Euro (davon 61 % für Afrika incl. Nordafrika) gegen 4,2 Mrd. Euro 1995. Erstes Partnerland bleibt Ägypten mit 243 Mio. Euro, gefolgt von Marokko (181 Mio.), Elfenbeinküste, Senegal und Tunesien. Insgesamt haben die weniger entwickelten Länder 31% der bilateralen Hilfe bekommen (819 Mio.). Statt der Projekthilfe soll künftig stärker Programmhilfe (besonders in sozialen Bereiche) geleistet werden.


Die Finanzielle Zusammenarbeit ist weiterhin separat

Neben der DGCID gibt es die von Jean-Michel Sévérino geleitete Agence française de développement (AFD), die französische Entwicklungsbank, Durchführungsorganisation der Finanziellen Hilfe, die nicht dem Außen-, sondern dem Finanz- und Wirtschaftsministerium untersteht. Für dieses verwaltete sie in 2002 ca. 1,23 Mrd. Euro (davon 475 Mio. für die TOM, die überseeischen Territorien). Zusätzlich erhielt sie 190 Mio. Euro vom Außenministerium für Zuschüsse an Entwicklungsländer.

Die AFD vergibt sowohl Zuschüsse als auch Darlehen. Die Zuschüsse der AFD gehen in drei Gruppen von Ländern. Die erste besteht aus 13 „Schwerpunktländern“ (pays de concentration), in denen Frankreich zu den drei ersten Geldgebern zählt und Programme in mehreren Sektoren durchführt, darunter Senegal, Benin, Burkina Faso, Mali, Kamerun, Tschad und Madagaskar (Togo, Zentralafrika und Kongo wurden wegen schlechter governance gestrichen). Die zweite Gruppe besteht aus 12 Ländern „verstärkter Zusammenarbeit“ (ein oder zwei Leistungssektoren), die dritte aus 30 „opportunistisch“ gesehenen Länder (gelegentliche Beteiligungen), wo die AFD kein Büro unterhält. Auch für die AFD bleibt Afrika Schwerpunkt Nummer eins.

Die Darlehen der AFD konzentrieren sich zu 85% auf fünf Länder (Marokko, Tunesien, Südafrika, Vietnam und die Dominikanische Republik). Neue Darlehensnehmer sind in jüngster Zeit ausgewählt worden: im östlichen Mittelmeer (Türkei, Syrien, Libanon) und im Mekong-Becken (Thaïland, Südchina). Die AFD richtet ihre Leistungen hauptsächlich auf Wasserversorgung, Gesundheit, Umweltschutz, Privatwirtschaft und Finanzwesen, und stützt sich dabei auf die Erfahrungen vorwiegend französischer Unternehmen.

Für die AFD erweist sich die durch die Reform von 1998 definierte ZSP-Zone gleichzeitig als zu gross und zu klein: Sie ist zu klein für das Darlehensgeschäft der AFD, weil die begebenen Entwicklungsländer immer weniger zahlungsfähig sind und die Darlehen sich deshalb auf immer weniger Länder konzentrieren (85 % auf fünf Länder). Das vergrößert das Risiko – deshalb darf sie seit einigen Monaten Kredite auch an andere Länder geben. Andererseits ist die ZSP zu groß in Bezug auf die Mittel, die der AFD vom Außenministerium für Zuschüsse zur Verfügung gestellt werden. Sie konzentriert sich daher in diesem Bereich auf einige wenige Länder.

Die vorgesehene Steigerung seiner staatlichen Hilfe wird Frankreich (als fünftes Geberland) hauptsächlich durch Entschuldung im Rahmen der HIPC-Initiative umsetzen. Frankreich ist unter den OECD-Ländern dasjenige, das die höchsten Schuldenbeträge erlassen hat (10,4 Mrd. Euro), und es nimmt an der HIPC-Initiative in drei Formen teil : Schuldenerlass im Rahmen des Pariser Clubs (5,7 Mrd.), bilateraler Erlass (4,7 Mrd.) und Erlass multilateraler Schulden (200 Mio.). Die bilaterale Entschuldung verfügt seit einiger Zeit über ein neues Instrument : „Entschuldungs-Entwicklungsverträge“ (C2D). Dabei bezahlen die Länder ihre Fälligkeiten weiter, aber Frankreich überweist umgehend eine entsprechende Summe auf ein spezielles Konto der jeweiligen Zentralbanken. Dadurch soll sichergestellt werden, dass das Geld für nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung verwendet wird, in Form von Zuschüssen für drei Jahre. C2D-Verträge in Höhe von 2,75 Mrd. Euro sind (oder werden in Kürze) abgeschlossen mit Mozambik, Uganda, Bolivien, Kamerun und Elfenbeinküste.


Afrika wieder im Vordergrund

Im Gegensatz zur Regierung Jospin, die ihre Aufmerksamkeit vorrangig europäischen Problemen und der Krise im Nahen Osten widmete und ihren Afrikapessimismus nicht verhehlte, hat sich die Rechtsregierung bereits 2002 zu einer „Wiederpriorisierung“ Afrikas bekannt. Der 22. Franko-Afrikanische Gipfel, der Mitte Februar in Paris zelebriert wurde, stand unter dem Motto „Eine neue Partnerschaft zwischen Frankreich und Afrika“. Präsident Chirac und sein Außenminister Dominique de Villepin haben dies zu ihrer persönlichen Sache gemacht. Beim G8-Gipfel Anfang Juni in Evian hat Chirac auf verstärkte Hilfe für Afrika gedrungen. Villepin, der lange in der Direktion für afrikanische und madagassische Angelegenheiten des Quai d’Orsay tätig war, kennt den Kontinent sehr gut und bereist ihn so oft, dass der eigentliche Minister für Zusammenarbeit, Pierre-André Wiltzer, quasi im Hintergrund steht. Der Wille des Außenministers, mit alten Seilschaften zu brechen, hat zu einer Verjüngung des Teams geführt, auch zur Umbesetzung der Afrikanischen Zelle im Elysée (die graue Eminenz Michel Dupuch wurde durch Michel de Bonnecorse-Lubière ersetzt). Nachdem Afrika wieder im Zentrum der internationalen Debatten steht, hat „Jacques Chirac Frankreich seine Rolle als Sprecher der armen Länder, und insbesondere der afrikanischen Länder, zurückgewonnen“, meint Wiltzer2.

Doch während Frankreichs Einfluss den armen Länder nützen kann, kommt es ihm nicht ungelegen, wenn es zugleich diese Länder für seine eigenen außenpolitischen Ziele einspannen kann: bei der Ablehnung des anglo-amerikanischen Krieges im Irak oder bei einem künftigen internationalen Abkommen über kulturelle Vielfalt, damit kulturelle Dienstleistungen nicht wie Marktprodukte behandeln werden. Solche Themen wurden z. B. beim letzten Treffen der Frankophonie in Oktober 2002 diskutiert, in Anwesenheit der Vertreter von 56 Ländern; selbst der algerische Präsident Abdelaziz Bouteflika nahm daran teil, der bisher solche Termine für kulturellen Hegemonismus gehalten hatte. Eine deutliche Politisierung der Frankophonie zeichnet sich damit ab.

Frankreich hat seine Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik stark verändert, doch einige Fragen bleiben offen. Das Finanz- und Wirtschaftsministerium behält eine erhebliche Rolle (Beziehungen mit anderen Geberländern, Vormundschaft über die AFD, Verwaltung der Entschuldungsmechanismen), während das Außenministerium für Kooperation und Projektzuschüsse zuständig ist. Diese zweigleisige Struktur ist weiterhin ein Hindernis für die mit der Reform angestrebte Kohärenz. Dies macht sich zum Beispiel zwischen den SCAC und den Außenbüros der AFD bemerkbar.

Zudem sind die Eliten des Außenministeriums keine Spezialisten für Entwicklungspolitik, die bei den französischen Diplomaten nie zu den noblen Fächern gehört hat. Außerdem bleibt die Afrikanische Zelle im Elysée erhalten, die direkt dem Präsidenten zugeordnet ist. Und was die Einstellung der europäischen Dumping-Exporte nach Afrika angeht, so hat Frankreich zwar die Abschaffung der Agrarsubventionen angekündigt, sich aber zugleich geweigert, die europäische Agrarpolitik vor 2006 anzutasten. Die Widersprüche bleiben.







1. „Rapport d‘information“ des französischen Senats, 30. Oktober 2001
2. France-Afrique: La droite reprend l‘initiative, in: Marchés tropicaux et méditerranéens
(Schwerpunkt-Heft), n°2979, 13. Dez. 2002



Nathalie Gillet ist Mitarbeiterin der französischen Wochenzeitschrift Marchés tropicaux et méditerranéens. < n.gillet@moreux.fr