Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Wirtschaftsraum, Staatsraum und Entwicklung

Die jüngste Welle der Repression hat traurige Tradition


07/2003 		 

Schuldenerlass für Post-Konflikt-Länder

EDie HIPC-Initiative braucht neue Instrument

Von Nassir Djafari

Die Konditionalität der HIPC-II-Initiative eignet sich nicht gut für Post-Konflikt-Länder. Da in diesen sowohl der Staat wie die Zivilgesellschaft erst wieder aufgebaut werden müssen, können sie nicht von Anfang an als Akteure in Anspruch genommen werden. Nassir Djafari schlägt vor, hier neue Regeln einzuführen und zunächst ein Moratorium zu gewähren.



Seit Beginn der 90er Jahre haben die gewaltsamen Konflikte in Niedrigeinkommens-Ländern stark zugenommen. Dabei handelte es sich überwiegend um innerstaatliche Auseinandersetzungen, die über die enormen menschlichen Opfer hinaus die wirtschaftliche Entwicklung der Länder um Jahrzehnte zurückgeworfen und die Armut dramatisch verschärft haben. Die meisten Kriege und Bürgerkriege fanden in Afrika statt, wo im Verlauf der letzten zehn Jahre fast die Hälfte aller Länder in bewaffnete Auseinandersetzungen verwickelt war. Nach Schätzuingen des African Development Fund führten gewaltsame Konflikte in den betroffenen afrikanischen Ländern zu einem Rückgang des Wirtschaftswachstums um die Hälfte und zur Zerstörung von drei Vierteln der Infrastruktur. In den meisten Fällen bedienen die Kriegs- bzw. Bürgerkriegsländer nicht mehr ihre Schulden. So hat beispielsweise die Demokratische Republik Kongo, die ab 1994 in einen Bürgerkrieg verwickelt war, bis zum Jahr 2001 einen Schuldenberg in Höhe von 12,9 Mrd. US$ angehäuft. Der Zahlungsrückstand des Landes beträgt 9,4 Mrd. US$, also fast das Doppelte des Bruttoinlandsprodukts. Die meisten der armen Konfliktländer sind überdurchschnittlich stark verschuldet und nicht in der Lage, ihren Schuldendienst dauerhaft zu tragen. So machen in Äthiopien die Schulden 343 % der Exporterlöse aus, in Burundi 985 %, im Sudan 1319 %. Im Vergleich dazu geht die HIPC-II-Initiative von einem Schuldentragfähigkeitskriterium von 150 % aus.


Verschuldung armer Post-Konflikt-Länder

Eine der Ursachen der Überschuldung ist – neben den für die Entwicklungsländer ungünstigen Austauschverhältnissen auf den Weltmärkten (terms of trade) und einer verfehlten Wirtschaftspolitik – der hohe Anteil der Militärausgaben am Bruttoinlandsprodukt. Während die reichen OECD-Länder im Durchschnitt 1,9 % ihres Bruttoinlandsprodukts für Militärausgaben aufwenden, ist der Anteil bei vielen der armen Länder wesentlich höher, er liegt in Ostafrika bei durchschnittlich 5,5 %, in Zentralafrika bei 3,3 %, in Westafrika bei 2,5 %.

Für Post-Konflikt-Länder bedeutet die Überschuldung eine starke zusätzliche Belastung beim Wiederaufbau des Landes und damit bei der Konsolidierung des Friedensprozesses. Aufgrund der kriegsbedingten Zerstörungen und des damit verbundenen Niedergangs der Wirtschaft verfügt der Staat im Vergleich zur Vorkriegssituation über geringere Einnahmen. Da der Schuldendienst einen erheblichen Teil der Staatseinnahmen beansprucht, bleiben noch weniger Ressourcen für den Wiederaufbau übrig. So musste im Jahre 2001 beispielsweise Sierra Leone 89 % der Staatseinnahmen für den Schuldendienst aufwenden. Elementare staatliche Funktionen konnten nur aufrechterhalten werden, weil sie aus Mitteln der Gebergemeinschaft finanziert wurden. Nach dem Teilerlass im Rahmen der Entschuldungsinitiative HIPC II sank der Schuldendienst-Anteil auf 18 %.1

Untersuchungen der Weltbank zeigen, dass 50 % der Post-Konflikt-Länder innerhalb von 10 Jahren nach Beendigung der kriegerischen Handlungen erneut von einem gewaltsamen Konflikt betroffen waren. Eine wichtige Herausforderung der internationalen Gemeinschaft besteht also darin, den Rückfall dieser Länder in erneute Bürgerkriege oder Kriege zu verhindern. Dabei kann der Schuldenerlass eine wichtige Rolle spielen. Post-Konflikt-Länder erhalten damit die Chance für den Wiederaufbau und die Konsolidierung des Friedensprozesses. Allerdings sind die politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen dafür, dass der Schuldenerlass auch tatsächlich zu einem nachhaltigen Frieden beiträgt, denkbar schwierig.

In dieser Situation stellt der Schuldendienst eine extreme Belastung der Post-Konflikt-Länder dar. Hinzu kommt häufig, dass der Staat selbst (ehemalige) Konfliktpartei ist und aufgrund seiner Sicherheitsinteressen auch nach Ende des Krieges einen relativ hohen Anteil seines Budgets für Rüstung ausgibt.

Außerdem ist der Staat schwach: Oft genießt er in der Bevölkerung nur eingeschränkte Legitimität, und seine Administration ist noch nicht voll arbeitsfähig. In vielen Fällen sind die staatlichen Strukturen sogar zerfallen und müssen neu aufgebaut werden. Die politische Führung ist in der Regel erst kurze Zeit an der Macht, verfügt noch kaum über Regierungserfahrung und muss sich erst einmal in ihre Rolle hineinfinden. Oft ist auch die Zivilgesellschaft bzw. die politische Opposition durch Krieg oder Bürgerkrieg stark geschwächt und kann ihre Interessen gegenüber dem Staat nicht angemessen artikulieren.


Entschuldung im Rahmen der HIPC-II-Initiative

Von den 38 Ländern, die sich an der HIPC-II-Initiative beteiligen, sind 12 Konflikt- bzw. Post-Konflikt-Länder. Damit kann die Initiative eine wichtige Rolle bei der Stabilisierung krisengefährdeter armer Länder bzw. der Konsolidierung des Friedensprozesses in Post-Konflikt-Ländern spielen.

Ausgehend von ihrem Grundgedanken ist die HIPC-II-Initiative in viel stärkerem Maße geeignet, zur Friedenssicherung beizutragen, als Erlassinitiativen zuvor, denn erstmals werden nicht nur makroökonomische Reformen, sondern auch die Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozess sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Regierungsführung zur Voraussetzung für den Schuldenerlass gemacht. Die Regierungen der Schuldnerländer müssen sich verpflichten, im Dialog mit der Zivilgesellschaft eine nationale Armutsminderungsstrategie zu erarbeiten und umzusetzen, bevor ihr Schuldenstand gemindert wird. Es stellt sich die Frage, ob dies im Falle der Post-Konfliktländer, in denen die staatlichen Strukturen erst wieder aufgebaut werden und die Zivilgesellschaft sich erst wieder organisieren muss, realistisch ist.

Voraussetzungen für den HIPC-II-Schuldenerlass

Um in den Genuss des Erlasses zu kommen, müssen die Schuldnerländer sich in zwei Stufen hierfür qualifizieren:

Stufe 1: Das HIPC-Land führt ein dreijähriges Strukturanpassungsprogramm durch, in dessen Rahmen wesentliche makroökonomische Reformen umgesetzt werden. Parallel entwickelt die Regierung gemeinsam mit Organisationen der Zivilgesellschaft eine nationale Armutsminderungsstrategie (PRS). Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) überprüfen die Umsetzung des Reformprogramms und den Entwurf der Armutsminderungsstrategie. Sind beide Voraussetzungen erfüllt, hat das Land den decision point erreicht. Die Geber erlassen einen Teil der Schulden.

Stufe 2: Das HIPC-Land führt weitere mit Weltbank und IWF vereinbarte Reformmaßnahmen durch und erarbeitet zusammen mit Organisationen der Zivilgesellschaft die Endversion der Armutsminderungsstrategie. Nach erneuter Prüfung durch IWF und Weltbank wird der Erlass vollständig umgesetzt (floating completion point), d. h. dem Land werden soweit Schulden erlassen, dass es den verbleibenden Schuldenstand nachhaltig bedienen kann. Die Regierung muss sich verpflichten, den Gegenwert der erlassenen Schulden in nationaler Währung für Maßnahmen der Armutsminderung einsetzen, vor allem für Maßnahmen im Bildungs- und Gesundheitsbereich.

Bisher haben 8 Länder die Voraussetzungen des completion point und 18 Länder die des decision point erreicht. Unter letzteren sind die Post-Konflikt-Länder Äthiopien, Guinea-Bissau, Ruanda und Sierra Leone.

Tatsächlich tragen Weltbank und IWF der besonderen Situation der Post-Konflikt-Länder insofern Rechnung, als sie die Bedingungen des HIPC-Schuldenerlasses für die Erreichung des decision point im Falle von Post-Konflikt-Ländern flexibel interpretieren. So wurde in Einzelfällen das üblicherweise drei Jahre dauernde Strukturanpassungsprogramm verkürzt, und an das partizipativ zu erstellende Interims-PRSP wurden geringere inhaltliche Ansprüche gestellt. Außerdem wurde angesichts der schwierigen Budgetsituation von Post-Konflikt-Ländern in einigen Fällen (z. B. Guinea-Bissau) bei Erreichen des decision point ein höherer Anteil der Schulden erlassen als sonst üblich.

Trotz der bewiesenen Flexibilität der multilateralen Geber bleiben immer noch hohe Ansprüche bestehen. So müssen die Regierungen der Post-Konflikt-Länder nachweisen, dass sie makroökonomische Reformen konsequent durchführen, die Transparenz der öffentlichen Finanzen verbessern sowie ihre Haushaltsmittel armutsorientiert einsetzen und die Militärausgaben senken. Der IWF überprüft im Rahmen seiner Budgetanalysen u. a. die Militärausgaben der Partnerländer. Allerdings ist die vollständige Erfassung der Militärausgaben schwierig, da sie in vielen Fällen im Staatshaushalt entweder unter anderen Rubriken oder gar nicht erfasst wird.2

Für die Finanzierung von Wiederaufbaumaßnahmen darf der IWF aufgrund seiner Vergaberichtlinien Ländern, die ihm gegenüber Zahlungsrückstände haben, keine Kredite gewähren. Da dies aber bei fast allen Post-Konfliktländern der Fall ist, unterstützt der IWF diese Staaten durch technische Hilfe und Politikberatung in den Bereichen Budgetwesen, Geld- und Wechselkurspolitik. Diese Hilfe ist unentgeltlich. Sobald sich die Situation des Landes ausreichend stabilisiert hat, ist auch die finanzielle Unterstützung des Landes möglich. Der IWF kann aufgrund seiner internen Bestimmungen nur Mittel zu nicht-konzessionären Bedingungen für Post-Konflikt-Länder bereitstellen. Durch Zuschüsse bilateraler Geber ist es aber möglich, Post-Konflikt-Ländern IWF-Gelder zu subventionierten Zinssätzen bereitzustellen.

Analog zum IWF unterstützt auch die Weltbank Post-Konflikt-Länder zunächst durch Politikberatung und Technische Hilfe, bevor sie Zuschüsse und Darlehen gewährt. Die Weltbankkredite sind zwar im Vergleich zu marktüblichen Konditionen sehr stark vergünstigt, aber belasten dennoch die ohnehin schwache Zahlungsbilanz der Post-Konfliktländer.


Ausweg: Ein Schuldenmoratorium

Der Schuldenerlass für Post-Konflikt-Länder führt nur dann zu den erwünschten Wirkungen, wenn er schnell durchgeführt wird, denn angesichts der sehr instabilen politischen Lage und der sozialen Spannungen nach Beendigung der gewaltsamen Auseinandersetzungen muss die Regierung rasch handeln. Dies steht im Widerspruch zu den Konditionen der HIPC-II-Initiative, deren Erfüllung einen längeren Vorlauf benötigen (Durchlaufen eines Strukturanpassungsprogramms, partizipative Erstellung eines PRSP etc.). Auf der anderen Seite gibt es gute Gründe für die HIPC-II-Bedingungen, denn demokratische und marktwirtschaftliche Reformen sind elementare Voraussetzungen für die Überwindung der strukturellen Konfliktursachen sowie für die nachhaltige Armutsminderung. Dieser Zielkonflikt wurde bisher in der Diskussion über den Schuldenerlass für Post-Konflikt-Länder zu wenig beachtet. Der Lösungsversuch von Weltbank und IWF, die HIPC-II-Konditionalitäten „flexibel“ zu interpretieren, ändert grundsätzlich nichts an dem Dilemma.

Die Kluft zwischen dem Anspruchsniveau der Entschuldungsinitiative und der Realität der Post-Konflikt-Länder ist so groß, dass es notwendig erscheint, die hochverschuldeten armen Post-KonfliktLänder von vornherein anders zu behandeln als die übrigen HIPC-Länder. Ein Ausweg könnte darin bestehen, Post-Konflikt-Ländern, die bestimmten noch festzulegenden Mindestkriterien im Hinblick auf gute Regierungsführung und Armutsorientierung erfüllen, ein Schuldenmoratorium zugewähren. Damit hätten sie die Möglichkeit, in den schwierigen Anfangsjahren nach Kriegsende ohne externe finanzielle Belastung die Funktionsfähigkeit des Staates wieder herzustellen, die Wirtschaft aufzubauen und einen nationalen Konsens herbeizuführen. In diesem Zeitraum könnte dann auch ohne Zeitdruck eine nationale Armutsminderungs- und Entwicklungsstrategie (PRSP) unter Beteiligung der verschiedenen gesellschaftlichen Akteure erarbeitet und umgesetzt werden.


Neues Geld nur als Zuschuss

Dieser Vorschlag erscheint auch unter einem anderen Aspekt diskussionswürdig: Bisher finanzieren die Geber aufgrund der geringen Eigenmittel der armen Post-Konflikt-Länder und weil Geld fungibel ist, mit ihrer Wiederaufbauhilfe letzten Endes indirekt selbst den Schuldendienst. Soweit es sich um Darlehen handelt, erfolgt dies sogar um den Preis der erneuten mittelfristigen Überschuldung der Länder. Wäre es da nicht stimmiger, diesen Ländern z. B. für fünf Jahre nach Kriegsende ein Schuldenmoratorium zu gewähren, so dass zusätzlich Mittel, sowohl des Landes als auch der Geber, in die Armutsbekämpfung fließen und damit den Friedensprozesses festigen können ? Dazu gehört selbstverständlich auch, dass die Weltbank und andere Geber für den Wiederaufbau von armen Post-Konflikt-Länder nur noch Zuschüsse und keine Darlehen mehr vergeben, wie dies die KfW im Rahmen der deutschen Finanziellen Zusammenarbeit mit armen Ländern ohnehin bereits tut. Die KfW fördert in zahlreichen Post-Konflikt-Ländern die Reintegration von Ex-Kombattanten, den Wiederaufbau der Infrastruktur und Beschäftigungsprogramme durch Zuschüsse, die nicht zurückgezahlt werden müssen. Eine besondere Zielgruppe sind dabei die Flüchtlinge und Vertriebenen.

Das Schuldenmoratorium könnte mit Schuldenumwandlungs-Modellen, wie sie die KfW bisher im Rahmen ihrer üblichen FZ durchführt, kombiniert werden. Im Rahmen dieser Ansätze, mit denen die KfW vor allem in Lateinamerika gute Erfahrungen gesammelt hat, erlässt die KfW den Entwicklungsländern FZ-Schulden, wenn sie den Gegenwert eines Teils der Forderungen in lokaler Währung (z. B. 50 %) für Maßnahmen der Armutsbekämpfung oder des Umweltschutzes einsetzen. In vielen Fällen werden die Gegenwertmittel dann zur Aufstockung laufender FZ-Programme verwendet. Auf diese Weise wird die Breitenwirkung der FZ-Programme vergrößert. Im Falle der Post-Konflikt-Länder könnte mit der FZ-Schuldenumwandlung die Schuldenlast des Partnerlandes sehr kurzfristig gemindert werden. Die Gegenwertmittel könnten zusammen mit FZ-Neuzusagen eingesetzt werden für Vorhaben, die unmittelbar den Friedensprozess unterstützen, wie zum Beispiel die Reintegration von Ex-Kombattanten oder die Wiederansiedlung von Flüchtlingen.




1. IMF: Heavily Indebted Poor Countries Initiative – Status of Implementation August 16, 2002, S.98
2. DFID, Off-Budget Military Expenditure and Revenue: Issues and Policy Perspectives for Donors. Dylan Hendriksen and Nicole Ball, London January 2002



Nassir Djafari ist Abteilungsvolkswirt im Auslandssekretariat der KfW.
nassir.djafari@kfw.de