Demokratie braucht Öffentlichkeit

[ Von Reinold E. Thiel ]

Als in den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts zahlreiche ehemalige Kolonien in die Unabhängigkeit entlassen wurden, gaben sie sich demokratische Verfassungen, die ein System mit Parteien, Parlamenten und allgemeinen Wahlen vorsahen. Alles schien gut. Aber nach wenigen Jahren war die Demokratie in vielen dieser Länder korrodiert. Nach außen hin schienen die Institutionen intakt, aber wer näher hinschaute, sah, dass die Staaten sich in Diktaturen verwandelt hatten.

Eine der wichtigsten Ursachen war, dass in diesen Ländern das in den klassischen Demokratien eingespielte System von checks and balances nicht funktionierte. Es gab beispielsweise keine unabhängige Presse, die Regierung und politischen Machtgruppen auf die Finger schaute. Die Verfassungen sahen das nicht vor. Obendrein waren die Länder arm. Nur wenige Einwohner konnten lesen und schreiben. Die Auflagen der Zeitungen waren niedrig, sie waren kommerziell nicht zu finanzieren, also wurden sie von der Regierung herausgegeben. Rundfunk war noch teurer und von vornherein nur als staatliche Veranstaltung denkbar. Und die Journalisten, die in den staatlichen Medienbetrieben arbeiteten, unterwarfen sich – meist fraglos – dem Motto: „Who pays the piper, calls the tune“.

Natürlich gab es unter den ehemaligen Kolonien auch bevölkerungsreiche wie etwa Indien, die den Zeitungen trotz der verbreiteten Armut einen großen Markt boten. Dort konnte sich eine unabhängige Presse halten. In Afrika, das in zahlreiche kleine und kleinste Staaten zersplittert war, galt diese Voraussetzung nicht. Selbst in Nigeria, Afrikas bevölkerungsreichstem Land, das in der Kolonialzeit eine selbstbewusste Presse gehabt hatte und dessen erster Präsident der Journalist Nnamdi Azikiwe wurde, gelang es nicht, die Presse als Gegengewicht zur Regierung zu erhalten. Deren Aufgabe wäre es gewesen, Wissen über das, was die Regierungen taten, unters Volk zu bringen.

Wissen ist ein Herrschaftsinstrument. Demokratische Systeme beruhen auf gegenseitiger Kontrolle. Sie funktionieren nur, wenn Informationen über die Staats-, Regierungs- und Verwaltungsangelegenheiten öffentlich zugänglich sind. Sonst entsteht Herrschaftswissen, das alle, die nicht darüber verfügen, von Macht und Kontrolle ausschließt. James Madison, einer der Väter der amerikanischen Verfassung, beschrieb den Sachverhalt schon 1822: „Eine Regierung des Volkes ohne Information des Volkes, oder die Mittel, diese zu erlangen, ist nur (...) eine Farce oder eine Tragödie, oder vielleicht beides. Wissen wird immer über Unwissen herrschen, und ein Volk, das sich selbst regieren will, muss sich mit der Macht wappnen, die Wissen verleiht.“


Investigative Recherche

Der Staatsapparat muss, idealerweise, Wissen und Informationen mit dem Volk teilen. Freiwillig wird er das nur mit solchen Daten tun, die nicht als kontrovers gelten. Es ist aber gerade Wissen über strittige Fragen nötig, damit Bürger gewählte Amtsträger kontrollieren können. Rechenschaftspflicht und Transparenz der Behörden sind unverzichtbare Merkmale jeder demokratischen Gesellschaft. Sie begründen die Rolle der Medien. In Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht diese Sicht ausdrücklich bestätigt: „Eine freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte (...) Presse ist ein Wesenselement des freiheitlichen Staates, (...) für die moderne Demokratie unentbehrlich. Soll der Bürger Entscheidungen treffen, muss er umfassend informiert sein, aber auch die Meinungen kennen und gegeneinander abwägen können.“ Journalisten müssen Politik und Verwaltung aktiv fordernd gegenübertreten. Sie müssen davon ausgehen, dass Regierungen Fehler machen, dass Macht missbraucht werden kann, und dass es ihre Aufgabe ist, Fehler und Machtmissbrauch aufzudecken. Politischer Journalismus muss investigativer Journalismus sein.

Das bedeutet, dass Reporter und Redakteure nicht passiv darauf warten dürfen,welche Informationen ihnen die Regierung anbietet. Sie müssen selbst die Initiative ergreifen, aus eigenem Antrieb recherchieren, wo immer ihnen etwas unklar erscheint, fragen und auf Antworten bestehen, auch wenn der Interviewpartner lieber die Dinge im Unklaren lassen möchte, und eine zweite und dritte Quelle ausfindig machen, um die Wahrheit herauszufinden. Das erfordert Zeit und Engagement, und dazu sind auch technische Hilfsmittel erforderlich: Telefon, Faxgerät, Tonbandgerät und Internetzugang – auch hier zeigen sich in armen Ländern finanzielle Hemmnisse.

Das Wichtigste aber: Journalisten können ihre Funktion nicht erfüllen, wenn sie direkt im Regierungsauftrag arbeiten. Sie brauchen eine gewisse Unabhängigkeit vom Staat. Andererseits können sie, in kommerziell betriebenen Zeitungen und Rundfunkprogrammen, in die Abhängigkeit von Geschäftsinteressen geraten. Aber kommerzielle Medien können sich durch Diversifizierung ihrer Einnahmequellen (Käufer, Abonnenten, unterschiedliche Werbekunden) weitgehend unabhängig von Partikularinteressen machen. Die technisch aufwendigeren Rundfunk- und Fernsehprogramme, wo sie kommerziell nicht zu finanzieren sind, können nach dem Modell der BBC durch neutrale Aufsichtsgremien vor Staatseinflüssen geschützt werden. Auch eine angemessene Bezahlung der Journalisten ist wichtig, um sie gegen Bestechung immun zu machen. Und schließlich ist notwendig, Journalisten vor Repression zu schützen – das Redaktionsgeheimnis muss gesetzlich gewährleistet sein.

Dass die Medien als Verbreiter geheim gehaltenen Herrschaftswissens, als Verteidiger demokratischer Verhältnisse gegen die vom Volk gewählten politischen Repräsentanten gebraucht werden, ist von der klassischen politischen Theorie nicht bemerkt worden. In ihr gilt die Vorstellung, dass die Abgeordneten der Parlamente das Volk vertreten und in seinem Auftrag die Regierung kontrollieren. Aber diese Theorie findet in den meisten Staaten keine konsequente Umsetzung in die Praxis. In der Regel – so auch in der Bundesrepublik – wird der Regierungschef von der Mehrheit des Parlaments gewählt, die sich mit ihm identifiziert. Die Kontrolle bleibt den (zahlenmäßig schwächeren) Oppositionsfraktionen überlassen. Deren Einfluss klein zu halten, wird also in einer schwachen Demokratie Ziel der Machthaber sein. Es ist nicht schwer, Wahlen zu manipulieren – das ist in einer Vielzahl von Entwicklungsländern trefflich gelungen. Diese Länder erscheinen in den internationalen Statistiken, da ja Wahlen stattgefunden haben, als Demokratien, sie sind es aber nicht. Das beschönigende Wort der politischen Wissenschaft heißt „illiberale Demokratien“.


Regierung und Bürger

In funktionierenden Demokratien spielen die Medien also eine wichtige Rolle als Kontrolleure der Macht. Sie sind die vierte Gewalt, die die in der politischen Praxis verloren gegangene Gewaltenteilung erst wiederherstellt. Ergänzt wird diese Rolle der Medien durch drei neue Phänomene, die sich in jüngerer Zeit entwickelt haben: die Organisationen der Zivilgesellschaft, das Internet und seine Nutzung für E-Government und schließlich neue Informationsrechte für Bürger.

Den Begriff der Zivilgesellschaft, der Bürgergesellschaft, gab es schon länger, aber erst in den 1980er und 1990er Jahren gewann der Begriff neues politisches Gewicht. Die Bürgerrechtsbewegungen in der DDR, Polen und der Tschechoslowakei trugen ganz wesentlich zum Zerfall des real existierenden Sozialismus bei, und nach ihrem Modell entwickelten sich ähnliche Gruppierungen in zahlreichen Entwicklungsländern. In den westlichen Industrieländern entstanden die „neuen sozialen Bewegungen“, attac ist die wichtigste unter ihnen. Jürgen Habermas hat in diesen Organisationen die Instanz gesehen, die die verloren gegangene „Bürgersouveränität wieder zur Geltung bringt“. Damit ist die oft gestellte Frage beantwortet, welche Legitimation denn diese Organisationen besäßen, da ihre Sprecher doch nicht wie die parlamentarischen Volksvertreter gewählt seien. Ihre Legitimation besteht gerade darin, dass sie zwischen den Wahlen Sprachrohr der Bürger sind.

Mit ihnen verfügen die Politiker, wenn sie es nutzen wollen, über „ein weit gespanntes Netz von Sensoren“ (Habermas), das ihnen ermöglicht, die Stimme ihrer Wähler auch jenseits des Wahltags zu vernehmen. Die Bürgerrechtsorganisationen reklamieren eine größere Transparenz staatlichen Handelns, eine bessere Information der Bürger sowie das Recht, Vorschläge zu machen, die von den Politikern zur Kenntnis genommen werden. Während Medien vor allem Informationen weitergeben, erstreben die zivilgesellschaftlichen Organisationen eine direkte Partizipation am politischen Prozess. Dabei arbeiten sie in der Regel mit den kritischen Medien eng zusammen.

Das zweite neue Phänomen für eine demokratische Öffentlichkeit ist das Internet, das einen völlig anderen Umgang mit Informationen ermöglicht und die Rolle, die die Medien als Informationsvermittler spielen, künftig ergänzen und verändern wird. Behörden können Informationen über Vorgänge, Planungen und Entscheidungen auf ihre Website stellen und sie so allen zugänglich machen. Die estnische Regierung zum Beispiel arbeitet bei Kabinettssitzungen mit elektronischen Dokumenten und veröffentlicht alle Beschlüsse umgehend online. Das Internet ermöglicht es Behörden auch, den Verkehr mit den Bürgern elektronisch abzuwickeln und diesen dadurch Wege zu sparen und besseren Einblick zu erlauben. In den USA (und anderen Ländern) arbeiten viele Behörden mit dem trace- and track-system, bei dem alle Anfragen und Anträge elektronisch gestellt und bearbeitet werden und der Bürger die Möglichkeit hat, den Stand der Bearbeitung jederzeit am Bildschirm zu Hause zu verfolgen. Für derartige Nutzung des Internets hat sich der Begriff E-Government eingebürgert.

Allerdings ist offensichtlich, dass E-Government nur da funktioniert, wo Politik und Verwaltung bereit und willens sind, ihre Informationen mit dem Bürger zu teilen. Das wird immer da nicht der Fall sein, wo es sich um kontroverse Tatbestände handelt. Je weniger demokratisch eine Gesellschaft ist, umso enger wird der Bereich der Offenheit sein. E-Government macht also Presse und die zivilgesellschaftlichen Organisationen nicht entbehrlich.

Die dritte neuere Entwicklung, durch die das Verhältnis zwischen Bürger und Staat in den letzten Jahren zunehmend verändert wird, sind die Informationsfreiheits- oder Aktenzugangsgesetze, die inzwischen in mehr als 50 Ländern in Kraft sind und in etwa 30 weiteren vor der Verabschiedung stehen. Diese Gesetze gehen davon aus, dass die öffentliche Verwaltung tatsächlich öffentlich ist, dass jeder Bürger das Recht hat, zu wissen, was sie tut – mit definierten Ausnahmen, wenn es etwa um den Schutz privater Daten, um Geschäftsgeheimnisse, um Strafverfolgung oder um Beziehungen zu anderen Staaten geht. Diese Gesetze kehren das herkömmliche Prinzip des Amtsgeheimnisses um. Gesetze dieser Art wurden zuerst in den skandinavischen Ländern geschaffen – in Schweden bereits 1766, in Finnland 1951. Der 1966 in den USA verabschiedete Freedom of Information Act (FOIA) wurde zum Vorbild für viele andere Länder. Solche Gesetze verbreitern auch die Möglichkeiten von Rechercheuren, die im Auftrag von Medien arbeiten, und es gibt inzwischen zahlreiche Beispiele dafür, wie Missstände mithilfe dieses Instruments aufgedeckt wurden. Die Medien sind letzlich die institutionalisierte gesellschaftliche Neugier und verleihen dem Recht auf Akteneinsicht Breitenwirkung.

Mit Ausnahme von Deutschland und Luxemburg haben alle Industriestaaten heute solche Gesetze, viele Entwicklungsländer folgen dem Trend. In Südafrika wurde das Recht auf Aktenzugang in der neuen Verfassung von 1996 festgeschrieben. In Thailand war das Informationsfreiheitsgesetz ein wichtiger Teil der Verfassungsreform von 1997. An einem Beispiel aus diesem Land kann man zeigen: Die Regeln haben konkrete Wirkung. Als das Gesundheitsministerium größere Mengen Arzneimittel zu überhöhten Preisen einkaufte, beantragten einige zivilgesellschaftliche Gruppen Akteneinsicht, die zunächst verweigert wurde. Am Ende einer langen Prozedur mussten dann der Minister und mehrere höhere Beamte zurücktreten. Sie wurden zu Gefängnisstrafen verurteilt.

Die Aktivitäten bürgerrechtlicher Organisationen, Gesetze zur Bürgerinformation und E-Government schaffen also neue Wege, auf denen Bürger Informationen gewinnen und auf politische Entscheidungen Einfluss nehmen können. Der repräsentativen Spielart der Demokratie, die im Verlauf ihrer historischen Entwicklung immer mehr Neigung gezeigt hat, den Bürger zu entmündigen, wird ein zunehmender Anteil von direkter Demokratie beigemischt. Aktive Medien werden aber für die Sicherung der Demokratie weiterhin unverzichtbar bleiben.

Literatur
Jürgen Habermas, 1998: „Faktizität und Geltung“, Frankfurt: stv



Reinold E. Thiel
ist Vorstandsmitglied des Deutschen Chapters von Transparency International und früherer Chefredakteur von E+Z/D+C.
ret-gzt@t-online.de