Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Drogen hemmen Entwicklung

Ethnische Politik eskaliert

Europa muss mit einer Stimme sprechen

Systemisches Unvermögen


7/2004 		 

[ Politik in Lateinamerika ]

Systemisches Unvermögen

Viele Menschen in Lateinamerika sind unzufrieden mit der Demokratie. Das hat unlängst das UN-Entwicklungsprogramm in einer Studie bestätigt. Demokratisierung und Weltmarktöffnung haben viele soziale Probleme nicht entschärft. Korruption und Klientelismus prägen weiterhin die Politik. Transparenz und Effektivität der politischen Institutionen müssen dringend erhöht werden. Das für die Politik umformulierte Konzept der systemischen Wettbewerbsfähigkeit weist den Weg.


[ Von Christian von Haldenwang ]

Die Mehrzahl der lateinamerikanischen Ökonomien hat sich im Laufe der 1990er Jahre vom staatszentrierten Entwicklungsmodell verabschiedet und einen weltmarktorientierten Wachstumspfad gewählt. Die notwendige Anpassung der politischen und gesellschaftlichen Institutionen kommt dagegen nur schleppend voran. Das Reformprogramm des Washington Consensus ließ Aspekte wie Verwaltungsmodernisierung, Rechtsstaatlichkeit, Aufbau staatlicher Regulierungsbehörden sowie demokratische Konsolidierung weitgehend außer acht. Die Folge: Die Kosten der Weltmarktintegration waren höher als erwartet und die Vorteile geringer als erhofft. Lateinamerika steht vor der Herausforderung, diese Reformdefizite aufzuarbeiten. Was können die bestehenden Institutionen dazu beitragen, welche Blockaden gibt es?

Zentraler Bezugspunkt für die Diskussion ist das 1989 von der Weltbank eingeführte Konzept good governance. Im Mittelpunkt stehen dabei demokratisch legitimierte politische Institutionen, eine effiziente und transparente öffentliche Verwaltung, Rechtsstaatlichkeit sowie eine effektive staatliche Marktregulierung. Viele politische Eliten wehren sich allerdings gegen umfassende Eingriffe in die überkommene politische Ordnung. Häufig finden deshalb nur isolierte Reformen in einzelnen Institutionen statt, die kaum Auswirkungen auf die allgemeine politische Steuerungsfähigkeit haben. In der entwicklungspolitischen Debatte wird oft stillschweigend davon ausgegangen, dass ein Staat, der good governance herbeiführen soll, bereits über die dafür erforderliche Steuerungsfähigkeit verfügt. So kommt es, dass Reformkonzepte zu Wunschlisten werden, an denen die Partnerländer regelmäßig scheitern.

Nötig ist deshalb eine Analyse des politischen Systems, aus der praxisnahe Reformvorschläge abgeleitet werden können. Einen Ansatzpunkt bietet das Konzept der systemischen Wettbewerbsfähigkeit, das in den 1990er Jahren am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) entwickelt wurde. Es bietet eine Grundlage für wirtschaftspolitische und betriebswirtschaftliche Reformen mit dem Ziel, Volkswirtschaften besser auf die Herausforderungen der Globalisierung einzustellen. Das Konzept setzt auf vier Interventionsebenen an – von der Metaebene, auf der es um die Formulierung grundlegender Entwicklungsstrategien geht, bis zur Mikroebene einzelner Unternehmen und Unternehmensnetzwerke. Ziel der Reformagenda ist eine wettbewerbsfreundliche Ordnung, in der der Staat das Funktionieren der Märkte gewährleistet. Das Konzept gibt jedoch wenig Hinweise darauf, wie die Kapazität des Staates erhöht werden kann, um die vorgeschlagenen Politiken zu verwirklichen. Dazu muss die systemische Politikfähigkeit eines Landes in den Blick genommen und der Ansatz entsprechend modifiziert werden.

Die Metaebene bezeichnet in dieser Perspektive den Bereich der großen politischen Projekte und strategischen Leitlinien einer Gesellschaft. Beispiele sind der Übergang von diktatorischen zu demokratischen Regierungsformen, der Beitritt zu einer politischen Union wie der EU oder ein zielgerichtetes Programm wirtschaftlicher Entwicklung. Finden solche Projekte in der Bevölkerung Anerkennung, dann stärken sie die Fähigkeit des Staates, Ressourcen zu mobilisieren und partikularistisch motivierten Widerstand gegen Reformen zu überwinden.

In Lateinamerika war Demokratisierung in den 1980er Jahren ein wichtiges politisches Projekt. Es taugt bis heute aber nur bedingt als Legitimitätsbasis für Reformen, denn viele Regime haben Schwierigkeiten dabei, ihr Regierungshandeln nachhaltig zu verbessern. Korruption, fehlende rechtsstaatliche Garantien, intransparente Entscheidungen und eine defizitäre öffentliche Verwaltung untergraben das Vertrauen der Bürger in die demokratische Ordnung. Auch konnte die marktwirtschaftliche Öffnung nicht als erfolgreiches Projekt etabliert werden, weil sie im Hinblick auf Wachstum, Einkommensverteilung und soziale Gerechtigkeit eher enttäuschende Ergebnisse gebracht hat. Erst allmählich entwickelt sich ein neuer politischer Diskurs, der die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte der Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt stellt.


Der Rahmen für die praktische Politik

Wichtige Institutionen auf der Makroebene sind Parlament, Regierung und Parteien, aber auch die Verfassung eines Landes. Sie bilden den Rahmen für die praktische Politik. In Lateinamerika hat die staatszentrierte Entwicklung bewirkt, dass die verfassungsmäßigen Institutionen und Verfahren der Elitenauswahl, Rechtssetzung und -durchsetzung, Kontrolle und Partizipation von einem Geflecht informeller Institutionen (Klientelismus, Ämterpatronage, Korruption) durchzogen sind. Vielerorts dienen öffentliche Ämter auch heute noch in erster Linie der Durchsetzung partikularer Interessen. Parlamente werden von Status-quo-Kräften beherrscht, die Reformen systematisch blockieren. Dort, wo Klientelstrukturen die politische Willensbildung bestimmen, verlieren die politischen Parteien ihre Funktion, zwischen Staat und Bürger zu vermitteln.

Die Institutionen der Mesoebene sind erforderlich, um politische Maßnahmen zu fokussieren. Beispiele sind Regulierungsbehörden, Wirtschaftsförderungsagenturen, Regierungskommissionen, Parlamentsausschüsse sowie branchenspezifische Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften. Mesoinstitutionen regulieren erstens einzelne Sektoren (etwa den Energiesektor) oder Politikfelder (zum Beispiel Wirtschaftsförderung). Zweitens koordinieren sie politische Akteure bei der Bearbeitung von Problemlagen, die einen politikfeld- oder ebenenübergreifenden Charakter aufweisen oder öffentlich-private Zusammenarbeit erfordern.

Der Washington Consensus war zu stark auf die makroökonomische Dimension fokussiert und hat die Bedeutung der Mesoebene unterschätzt. Lateinamerikanische Regierungen sind zunehmend bemüht, diese Lücke zu schließen. Wichtige Aspekte sind die Dezentralisierung des Staates, die Erhöhung der Steuerungskapazität staatlicher Einrichtungen und die effizientere Nutzung von Wissen, etwa durch den verstärkten Austausch zwischen Forschungseinrichtungen und Unternehmen.

Die Mikroebene umfasst das Personal, das Management, die Organisation, aber auch die Arbeitsethik der öffentlichen Verwaltung und politischen Institutionen. Die staatszentrierte Entwicklung hat personell aufgeblähte Apparate mit unzureichender fachlicher Kompetenz und Sachausstattung hervorgebracht. Politische Einflussnahme und Mangel an Karrierechancen bewirken häufige Personalwechsel und schwächen das institutionelle Gedächtnis. Auch wenn die Verwaltung lateinamerikanischer Länder zunehmend Innovationen hervorbringt, die weltweit Aufmerksamkeit auf sich ziehen, wie den Bürgerhaushalt in Porto Alegre, ist der öffentliche Sektor insgesamt noch eher ein Hindernis für Wettbewerbsfähigkeit und effektive politische Steuerung.

Vor allem die Bürger- und Kundenorientierung der Verwaltung in Lateinamerika muss gestärkt werden. Zielgruppen müssen sich stärker an Entscheidungsprozessen beteiligen können. Öffentlichkeitswirksame Maßnahmen, etwa die Einrichtung von Bürgerzentren, sind ein wichtiges Mittel, um gesellschaftliche Unterstützung für die Verwaltungsmodernisierung zu gewinnen.

Die makroökonomischen Reformen des Washington Consensus ließen sich in Lateinamerika auch unter den skizzierten politischen Bedingungen durchsetzen – allerdings nur, weil bestimmte Voraussetzungen erfüllt waren. So gab es auf der Metaebene nach der gescheiterten Importsubstitution keine überzeugende Alternative zur Weltmarktintegration. Zentrale Maßnahmen wie Währungsreformen konnten zudem als Schocktherapie umgesetzt werden. Heute aber geht es um institutionelle Modernisierung und Capacity Building. Für das aktuelle Reformprogramm gibt es kein hegemoniales Modell, eine Schocktherapie ist nicht möglich. Erforderlich ist daher ein Ansatz, der nicht nur auf die Ziele von Reformen blickt, sondern auch den Weg dorthin (die politics) im Auge behält.


Ein hegemoniales Reformmodell gibt es nicht

In der Praxis – auch der Entwicklungszusammenarbeit – bedeutet das, staatliche Kapazitäten zu fördern, die Strukturen repräsentativer Entscheidungsfindung zu verbessern und die Mobilisierungsfähigkeit benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen zu stärken, damit staatliche Leistungsdefizite, die diese Gruppen betreffen, mehr Aufmerksamkeit erhalten. Übergreifendes Ziel aller Maßnahmen muss sein, die Legitimität der politischen Ordnung zu festigen. Ein Ansatz, der lediglich die Modernisierung einzelner Institutionen in den Mittelpunkt stellt, wird dies nicht leisten können, wie umfangreich seine Reformliste auch sein mag. Dies ist ein zentrales Defizit des Good-governance-Konzepts, wie es bisher diskutiert wird.



Literatur:
UNDP: Democracy in Latin America. Towards a Citizens’ Democracy. http://www.undp.org/democracy_report_latin_america/



Dr. Christian von Haldenwang
ist Programmkoordinator der GTZ bei der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (ECLAC) in Santiago, Chile, und beurlaubter Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn. Der Beitrag gibt die persönlichen Ansichten des Autors wieder und nicht unbedingt die der genannten Institutionen.
christian.haldenwang@gtz.de