Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Leistungsorientierte Politik der EU

Es gibt keinen Ersatz für Ownership

Konditionen auf dem Prüfstand

„Wir akzeptieren Hilfe nicht um jeden Preis“

Glaubwürdigkeit statt Verfahren


07/2005 		 

Leistungsorientierte EU-Konditionalität

Die Europäische Kommission setzt auf Budgethilfen und hat eine radikale Reform ihrer Auflagenpraxis eingeleitet. Seit 1999 bindet sie ihre Hilfe an Ergebnisse und nicht wie bisher nur an Politikmaßnahmen. Mittels einer variablen Programmtranche soll eine leistungsabhängige Ex-post-Konditionalität die traditionelle Ex-ante-Konditionalität ersetzen. Damit das Konzept funktioniert, ist zuverlässiges Monitoring in den Zielländern unerlässlich.


[ Von Petra Schmidt ]

International werden von der Entwicklungspolitik stärkere Ergebnisorientierung und höhere Wirksamkeit gefordert. Im Fachdiskurs spielen öffentliche Budgets und deren Finanzierung von außen eine entscheidende Rolle. Das Konzept der Budgethilfe geht davon aus, dass zweckungebundene Hilfe für sinnvolle Politikstrategien mehr bringt, als einzelne Projekte jemals leisten können. Direkte Zuschüsse zu nationalen Haushalten sollen die Programme der Empfängerländer unterstützen, nationale Ownership sowie existierende Verwaltungsstrukturen stärken und Transaktionskosten verringern.

Die Europäische Kommission zählt neben der Weltbank, Britannien und den Niederlanden zu den wichtigsten Verfechtern der Budgethilfe. Vor allem in der Zusammenarbeit mit den Staaten in Afrika, Karibik und Pazifik (AKP), die als ehemalige Kolonien von Mitgliedsländern mit der EU entwicklungspolitische Abkommen haben, ist ein deutlicher Anstieg zu verzeichnen. Von 2000 bis 2004 haben sich die Bewilligungen auf fast 656 Millionen Euro mehr als verdoppelt. Sie betrugen 2004 fast 21 Prozent der Neuzusagen. Die Kommission hat angekündigt, das Bewilligungsvolumen für Budgethilfen weiter zu steigern oder mindestens konstant zu halten.

Die Kommission sieht Budgethilfe als besonders aussichtsreiches Instrument, um mit knappen Mitteln substanzielle Beiträge zur Armutsbekämpfung zu leisten. Um die Ziele zu bestimmen und Risiken zu begrenzen, bindet die Kommission Budgethilfe an vier übergreifende Voraussetzungen:

– In dem Empfängerland besteht makroökonomische Stabilität. Als Kennzeichen hierfür muss das Land ein von den Bretton-Woods-Institutionen unterstütztes makroökonomisches Programm verabschiedet haben und umsetzen. In der Regel handelt es sich um einen Kredit der Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) des Internationalen Währungsfonds (IWF).
– Im Partnerland besteht ein klarer politischer Wille zur Armutsreduzierung. Das Land implementiert ein Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) im Rahmen der Entschuldungsinitiative oder eine vergleichbare Strategie der Armutsbekämpfung.
– Das öffentliche Budgetmanagement des Empfängerlandes ist ausreichend transparent, effizient und effektiv. Um zu einer Einschätzung der Budgetmanagementsysteme zu kommen, greift die Kommission auf Analysen der Weltbank und des IWF zurück.
– Das Empfängerland akzeptiert, dass Fortschritte anhand von Leistungsindikatoren gemessen werden.

Die ersten drei Voraussetzungen stimmen weitgehend mit den Förderkriterien anderer Budgethilfegeber überein. Sie spiegeln die übergeordneten Ziele der Budgethilfe wider – nämlich markoökonomische Stabilität und Umsetzung der Armutsminderungs-Strategien. Die Einbettung der Geberbeiträge in den nationalen PRSP- und Haushaltskalender trägt dazu bei, die nationalstaatlichen Budgets zu zentralen Instrumenten der PRSP-Implementierung zu machen. Gleichzeitig wirken fortlaufende Prüfungen darauf hin, die Qualität der Haushaltsführung zu verbessern und effiziente Verwaltungsstrukturen aufzubauen.

Die vierte Voraussetzung bringt dagegen ein neues Verständnis von Konditionalität zum Ausdruck. Es rückt die Wirksamkeit von politischen Maßnahmen ins Zentrum der Betrachtung. Dadurch unterscheidet sich die EU bislang von anderen Gebern.


Budgethilfe über mehrere Jahre

Die Budgethilfeprogramme der EU sind, um die Kalkulierbarkeit der Hilfe zu steigern, auf drei Jahre angelegt. Der Anspruch, mit den PRS die Prioritäten für alle wesentlichen Politikfelder zu definieren und die entsprechende Mittelverwendung sicherzustellen, zwingt die Empfängerländer zu vorausschauender und realistischer Haushaltsplanung. Mehrjährige Geberprogramme tragen dazu bei, dass die Partner ihren finanzpolitischen Handlungsspielraum frühzeitig einschätzen und Fehlentwicklungen rechtzeitig entgegenwirken können.

Die Auszahlung der EU-Budgethilfe erfolgt in mehreren Tranchen, wobei zwischen fixen und variablen Tranchen unterschieden wird. Normalerweise werden eine fixe und eine variable Tranche pro Haushaltsjahr ausgezahlt (Abb. 1).

Fixe Tranchen bilden den Grundstock der EU-Budgethilfe. Sie sollen das wirtschaftliche und finanzielle Gleichgewicht in den betreffenden Ländern im Rahmen der Koordinierung mit dem IWF verbessern. In der Regel ist die Auszahlung der fixen Tranche an die Auszahlung der PRGF-Tranchen gekoppelt. Es wird entweder der volle, ursprünglich vorgesehene Betrag ausgezahlt, oder die Auszahlung wird ausgesetzt. Eine Reduzierung der fixen Tranche, etwa aufgrund von Schwierigkeiten bei der Umsetzung der makroökonomischen Strategie, ist nicht vorgesehen. Bei der variablen Tranche steht der Beitrag der Budgethilfe zugunsten der Sektoren im Vordergrund, denen die Kommission eine besondere Bedeutung bei der Armutsbekämpfung beimisst. Hierunter fallen Bildungs- wie Gesundheitssektor und die öffentliche Finanzverwaltung. Die Auszahlung der variablen Tranche ist an Ergebnisindikatoren geknüpft, die mit der Empfängerregierung abgestimmt sind. Werden die vereinbarten Ziele nicht vollständig erreicht, hat das eine entsprechende Reduzierung der Tranche zur Folge.

Der neue Ansatz beruht dabei auf enttäuschenden Erfahrungen mit der traditionellen Konditionalität der Strukturanpassungshilfen:

– Die Konditionalitäten waren häufig zu detailliert. In der Regel sahen die vereinbarten Konditionen die Umsetzung von makroökonomischen Maßnahmen vor, was sich kaum in einer Verbesserung der sozialen Dienste für arme Menschen niederschlug.
– Der Mittelabflussdruck führte zu einem hohen Maß an Nachsicht seitens der Geber, was die Glaubwürdigkeit der Konditionalität unterlief.
– Der „Stop and Go“-Charakter des Systems, in dem Tranchen entweder in vollem Umfang ausgeschüttet oder komplett ausgesetzt wurden, störte den kontinuierlichen Haushaltsprozess in den Partnerländern.
– Die traditionelle Auflagenpolitik verhinderte zudem eine ausreichende Ownership der Empfängerländer für die Reformen, da sie von außen vorgegeben waren.
Vor diesem Hintergrund soll der Budgethilfeansatz der EU bei Gerbern und Empfängern die Ergebnisorientierung stärken. Zudem soll der Handlungsspielraum der jeweiligen Regierung gewahrt bleiben, die Geber treten in Sachen Programmimplementierung in den Hintergrund. Die nationale Rechenschaftslegung soll gefördert und erfolgreiche Politik belohnt werden, wobei Konditionalitäten aus den Armutsminderungs-Strategien abgeleitet werden.

Bei der Festlegung der einzelnen Budgethilfeauflagen orientierte sich die Kommission an einer Wirkungskette, die vier Wirkungsebenen von EZ unterscheidet, die Input-, Output-, Outcome- und Impact-Ebene. Um auf den einzelnen Ebenen messen zu können, werden Indikatoren definiert. Die Kommission strebt in ihren Budgethilfeprogrammen eine Konzentration auf Outcome-Indikatoren an (Abb.2).
– Input-Indikatoren messen die Ressourcen und Aktivitäten, die in den Entwicklungsprozess eingebracht werden wie Seminare, Workshops, Arbeitszeit, Verabschiedung von Gesetzen.
– Output-Indikatoren messen die mit Hilfe der Inputs von einer Institution erstellten Güter oder Dienstleistungen, zum Beispiel die Anzahl der gebauten Schulen oder der ausgebildeten Lehrer.
– Outcome-Indikatoren erfassen den Nutzen, den die erstellten Güter oder Dienstleistungen für die Zielgruppe der Institution haben. Alternativ wird der Begriff Ergebnis- oder Leistungsindikator verwendet (wie etwa Einschulungsraten oder der Anteil der Mädchen an der Schülerschaft).
– Impact-Indikatoren beschreiben die eigentlich intendierten Wirkungen einer Intervention, die in der Regel auf mehreren Outcomes beruht (Alphabetisierungsquote, Arbeitslosenquote et cetera).

Die traditionelle Auflagenpolitik, wonach die Auszahlung allein nach der Umsetzung von Politikmaßnahmen und ihren unmittelbaren Wirkungen (Outputs) erfolgte, schlug sich nicht unbedingt in besseren sozialen Diensten für die ärmere Bevölkerung nieder. Beispiele belegen, dass etwa die Aufstockung des Gesundheitsbudgets oder der Bau neuer Gesundheitszentren nicht notwendigerweise mit einem Anstieg der behandelten Patienten einhergeht. In Burkina Faso nahmen die Nutzerzahlen sogar trotz einer steigenden Anzahl von Gesundheitszentren ab.
Deshalb ist es sinnvoll, Ergebnis- beziehungsweise Outcome-Indikatoren zu verfolgen. Zugleich gewähren ergebnisbezogene Auflagen den Ländern mehr Spielraum hinsichtlich der eingesetzten Mittel und Wege. Damit wird die Eigenverantwortung gestärkt. Da viele Ergebnisindikatoren Veränderungen in der Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen abbilden, die von der Bevölkerung bewertet werden können, eignen sie sich ferner zur Rechenschaftslegung. Häufig verwendete Indikatoren in den EU-Budgethilfen sind die Einschulungsquoten in Grundschulen, Impfquoten oder der Anteil professionell begleiteter Geburten. Impact-Indikatoren bilden zwar die Oberziele der EZ ab, sind aber schwer und erst langfristig messbar. Deshalb werden sie kaum genutzt.


Berechnung der variablen Tranche

Ein Novum des EU-Budgethilfekonzepts ist die graduelle Reduzierung der Zahlungen bei ungenügender Performance des Partnerlandes. In der Regel ist die Situation in den Partnerländern weder vollkommen zufriedenstellend noch völlig unbefriedigend. Um eine differenzierte Beurteilung nach Sektoren zu ermöglichen und gezielte Anreize zu setzen, ist die Kommission von einem diskontinuierlichen Zuweisungssystem („ja/nein“) zu einem kontinuierlichen System („mehr oder weniger“) übergegangen.

Dieses Zuweisungssystem funktioniert folgendermaßen: Zunächst wird jedem Indikator ein Anteil der Tranche zugeordnet, der bei zufriedenstellendem Ergebnis ausgezahlt wird. Wenn das erwartete Ziel erreicht wird, fließt dieser Teilbetrag in vollem Umfang. Gibt es Fortschritte, die aber unter den Erwartungen liegen, wird nur die Hälfte überwiesen. Sind die Ergebnisse hingegen unzureichend, wird das Geld einbehalten (Abb. 3). Das transferierte Gesamtvolumen der variablen Tranche richtet sich auf diese Weise nach jedem einzelnen Indikator.
Der Erfolg dieser Art von Budgethilfe wird sich erst nach mehreren Jahren der Praxis abschließend bewerten lassen. Viele Programme, die nach dem neuen Konzept bewilligt wurden, befinden sich noch in frühen Phasen. Dennoch zeichnen sich einige Ergebnisse schon aussagekräftig ab. Eine Analyse von 30 seit 2000 bewilligten Budgethilfeprogrammen ergab folgendes Bild:

– Es ist ein deutlicher Trend zu langfristigen Programmen erkennbar. Für alle Budgethilfen aus dem Jahr 2004 ist eine dreijährige Laufzeit vorgesehen.
– Das Modell der fixen und variablen Tranchen hat sich durchgesetzt. Seit 2003 wenden erstmals alle Finanzierungsvorschläge neben fixen auch variable Tranchen zur Budgethilfe an. Für die variable „Leistungsprämie“ waren 2003 fast 50 Prozent der Mittel vorgesehen.
– Die leistungsbezogene Ex-post Konditionalität kann noch ausgebaut werden. Denn die Einführung solcher Elemente in der variablen Tranche bedeutet nicht, dass alle Indikatoren Ergebnisindikatoren darstellen. Für den Bildungsbereich ist der Übergang zur leistungsbezogenen Konditionalität am deutlichsten. 73,4 Prozent der Indikatoren, die sich auf Bildung beziehen, sind Outcome-Indikatoren. Hingegen überwiegen im Bereich des öffentlichen Haushalts die Indikatoren auf Outputebene. Nur zwei Prozent der Auflagen sind hier ergebnisorientiert. Aufgrund von Schwierigkeiten bei der Definition von Outcome-Indikatoren im öffentlichen Haushaltswesen ist eine vollständige Aufgabe von Income-Indikatoren allerdings unwahrscheinlich und nicht zu empfehlen.
– Die Verknüpfung von Leistungen und Auszahlungen durch das graduelle Auszahlungssystem hat sich bewährt. Es ist gelungen, ausgewogene Zielvorgaben anzusetzen, die die Kapazität der Partnerländer in Bezug auf ihre Entwicklung weder über- noch unterfordern. Bislang wurden durchschnittlich 71 Prozent des Höchstbetrages der variablen Tranchen ausgezahlt. Wie erste Erfahrungen zeigen, wirken die variablen Tranchen auf eine stärkere Ergebnisorientierung bei den Partnern hin.
– Die inhaltliche Einordnung der Budgethilfe in die PRSP gelingt noch nicht überzeugend. Bislang ist noch keine umfassende Übereinstimmung der Kommissionsauflagen mit nationalen Zielvorgaben gewährleistet. Das liegt unter anderem an Schwierigkeiten bei der Definition von sachdienlichen PRSP-Indikatoren.


Fazit

Ungeachtet geringfügiger Abweichungen zwischen Konzeption und Durchführung, die weiter reduziert werden sollten, kristallisieren sich folgende Aspekte für den Erfolg der EU-Budgethilfeprogramme als zentral heraus:

– Das leistungsorientierte Budgethilfekonzept der Kommission basiert auf aussagekräftigen Daten und Indikatoren, anhand deren Fortschritte bei der Armutsbekämpfung und der Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen gemessen werden können. Auch nach zwei oder drei Jahren der Umsetzung der PRSPs befinden sich die PRSP-Monitoring-Systeme in zahlreichen Ländern noch im Aufbau. Daher sollten gezielte Anstrengungen unternommen werden, um ein aussagekräftiges PRSP-Monitoring zu gewährleisten, etwa durch Förderung der Statistik-Abteilungen von Fachministerien und -verwaltungen. Erst verlässliches Monitoring garantiert eine systematische Identifizierung von Schwachstellen und macht es möglich, die Budgethilfefinanzierungen konsequent auf die Programme der Partner auszurichten.
– Die Geberkoordinierung im Rahmen der Budgethilfe bleibt trotz deutlicher Fortschritte eine Herausforderung. Dies gilt insbesondere für die Abstimmung der Programmauflagen. Wie erste Erfahrungen belegen, ist die Bereitschaft der Kommission vorhanden, auf eigene Gestaltungsansprüche zugunsten eines abgestimmten Vorgehens zu verzichten. Allerdings verfolgt sie mit der ergebnisorientierten Konditionalität einen neuen Ansatz, der nicht von allen Gebern angewandt wird. Hier gilt es, übermäßige Transaktionskosten für die Empfängerländer zu vermeiden und die Auflagen aufeinander abzustimmen, etwa indem die unterschiedlichen Konzepte in eine gemeinsame Politikmatrix eingebunden werden.




Petra Schmidt
ist wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in Bonn. Ihre Studie „Budgethilfe in der Entwicklungszusammenarbeit der EU“ wird in diesem Jahr in der Reihe DIE-Studies veröffentlicht.
petra.schmidt@die-gdi.de