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Es gibt keinen Ersatz für Ownership

Konditionen auf dem Prüfstand

„Wir akzeptieren Hilfe nicht um jeden Preis“

Glaubwürdigkeit statt Verfahren

07/2005

Kein Ersatz für Country Ownership

Es ist mittlerweile wohlbekannt, dass der Versuch, mit strengen Kreditkonditionen Reformen in Entwicklungsländern auszulösen, sich für die Weltbank in der Vergangenheit nicht als sinnvoll erwiesen hat. Wie andere Geberorganisationen arbeitet sie deshalb daran, ihre Bedingungen mit dem Prinzip von Country Ownership – dem Eigenantrieb der Nehmerländer – in Einklang zu bringen.

[ Von Stefan Koeberle ]

Empirische Forschung hat wiederholt gezeigt, dass von externen Gebern geplante Programme weniger oft durchgehalten werden als solche, die dem politischen Prozess eines Landes selbst entspringen. Daher hat die Weltbank in den vergangenen Jahren großen Wert auf Country Ownership gelegt. Ownership bedeutet nicht unbedingt Konsens, da es immer unterschiedliche Interessen und Interessensvertreter gibt. Sinnvollerweise ist Ownership als relativ große Wahrscheinlichkeit zu verstehen, dass ein Programm durchgeführt wird und das Land langfristig dazu steht. Dahinter steckt die Idee, eine Politik zu unterstützen, die von der Mehrheit getragen wird, anstatt nur von einigen Lieblingsklienten der Bank in der Regierung.

Die Weltbank will Reforminhalte nicht vorschreiben, in dem sie Listen aufstellt, welche Politiken sie fördert und welche nicht. Wenn ein Land wirklich dahinter steht, kann Unterstützung sogar auf umstrittenen Feldern sinnvoll sein, wie Privatisierung, staatlichem Unternehmertum oder der Modernisierung des Staatssektors.

Trotz der großen Bedeutung von Country Ownership können Geber nicht generell auf Bedingungen verzichten. Schließlich müssen sie sicherstellen, dass ihre Gelder effektiv genutzt werden, zumal sie Öffentlichkeit und Gesetzgeber zuhause Rechenschaft ablegen müssen. Wer Konditionalität diskutiert, sollte deshalb vier Spannungsfelder mit konfligierenden Zielen berücksichtigen. Das sind:
– Länder-Ownership versus Geber-Ownership. Während Länder-Ownership vom politischen Handeln im Empfängerland abhängt, erzwingt die Notwendigkeit für Geber, Rechenschaft abzulegen, eine gewisse Geber-Ownership. Die Spannung zwischen diesen Zielen lässt sich nicht einfach schönreden.
– Planbarkeit (predictability) versus Performance. Berechenbarkeit ist zu einem zentralen Ziel in von Hilfe abhängigen Ländern geworden, da in der Vergangenheit die Unbeständigkeit der Mittel sich auf einige nachteilig ausgewirkt hat. Wenn die Performance eines Landes stimmt, ist das kein Problem. Aber die Frage ist nicht leicht zu beantworten, wie Geber im Fall schwacher oder gar inakzeptabler Ergebnisse reagieren sollen.
– Rechenschaft versus Flexibilität. Einerseits ist Flexibilität nötig, um mit unvorhergesehenen Umständen und schwierigen Veränderungen umzugehen. Andererseits wird ein klarer und transparenter Implementationsrahmen gebraucht, an den sich alle Beteiligte halten können. Auch diese Ziele sind nicht immer kompatibel.
– Kohärenz des Geberverhaltens versus Engagement der Nehmer. Dieser Punkt geht über eng verstandene Entwicklungspolitik hinaus; es geht um alle Politikfelder. Geber sollten kohärent agieren. Beispielsweise eine entwicklungsfreundliche Handelspolitik mit Hilfszahlungen begleiten. Agrarsubventionen sollten reduziert werden beziehungsweise ganz auslaufen. Das böte einen starken Anreiz für Entwicklungsländer, Reformen durchzuführen, auf die man sich in beiderseitigem Interesse geeinigt hat. Es wurde erwartet, dass der Monterrey-Konsens diese Dinge in Einklang bringen würde, aber die Spannung besteht fort.

Jüngste Trends

Angesichts solcher Dilemmata hat die Weltbank sich weitgehend von der konventionellen Konditionalität wegbewegt, die darauf abzielte, kurzfristige makroökonomische Anpassung durchzusetzen und größere ökonomische Störungen auszuräumen. Tendenziell wirft die populäre Debatte über Konditionalität einen zu engen Blick auf die Zahl der Auflagen pro Darlehen, die normalerweise für exzessiv gehalten wird. In der Praxis ist diese Frage aber recht komplex. Die Konditionenzahl selbst verrät wenig über Relevanz und Nutzen. Dennoch ist die durchschnittliche Zahl der Bedingungen bei Budgethilfe-Krediten der Weltbank deutlich gesunken. Aktuelle Bankleitlinien betonen die Notwendigkeit, die Zahl zu limitieren. Die durchschnittliche Konditionenzahl pro Darlehen fiel von über 35 in den späten 1980ern auf rund 15 im Finanzjahr 2004.

Seit ein paar Jahren verfolgt die Weltbank zunehmend den Ansatz des Policy Lending, um politische Strategien statt einzelne Projekte zu unterstützen. Dabei geht es um Serien von Einzelausschüttungen im Rahmen mittelfristiger Konzepte, die anfangs spezifiziert werden. Der Ansatz sieht vor, dass bestimmte Vorleistungen gegeben sein müssen, damit die Mittel fließen. Das Exekutivdirektorium der Bank entscheidet über jede Tranche. So weit wie möglich wird die Geldvergabe auf den Haushaltszyklus des Empfängerlandes abgestimmt. Weil Policy Lending auf implementierten Vorhaben und nicht nur auf Versprechen basiert, trägt der Ansatz zur systematischen Durchsetzung bei. Zudem bietet er genügend Flexibilität für institutionelle Reformen, deren Verlauf kaum vorherzusagen ist. In diese Richtung entwickeln sich die Poverty Reduction Support Credits (PRSCs).

Im August 2004 hat die Weltbank die einschneidenden Veränderungen ihrer Mittelvergabe in einer neuen Richtlinie (OP/BP 8.60) festgeschrieben, in der der Begriff „Strukturanpassungskredit“ durch „Development Policy Lending“ ersetzt wurde (E+Z, Oktober 2004, S.358). Unter anderem strich die Weltbank Vorschriften über Privatisierung, die Reform des Finanz- und des öffentlichen Sektors. Stattdessen zielen die neuen Regeln explizit darauf, die Politik eines Landes und seine institutionellen Bestrebungen für Wirtschaftswachstum und nachhaltige Armutsbekämpfung zu unterstützen. Es wird erwartet, dass diese Programme auf länder- und sektorweiten Analysen (des Landes selbst, dritter Parteien oder der Weltbank) basieren. Diese sollen auch treuhänderische Vorkehrungen, die Umwelt, Wälder und Naturressourcen sowie wahrscheinliche soziale Auswirkungen erfassen. OP/BP 8.60 sieht vor, dass Konditionen auf Dinge beschränkt werden, die für das Erreichen der angestrebten nationalen Politikziele entscheidend sind. Die nationale Politik wiederum muss mit den lokalen Interessengruppen abgesprochen sein und ein Konzept beinhalten, das adäquates Monitoring und Bewertung ermöglicht.

Richtlinien für die Zukunft

Auf dieser Grundlage entsteht unter Entwicklungspraktikern zunehmend Konsens darüber, wie Geber Konditionalität einsetzen sollten. Ein künftiges Richtlinienpaket könnte in folgende Kapitel gegliedert werden: Auswahlkriterien, Gestaltungsprinzipien und Implementationsregeln.

Ein zentrales Auswahlkriterium ist selbstverständlich das oben diskutierte Konzept von Ownership. Das zweite Kriterium wäre das der Notwendigkeit. Konditionen sollten nur auf das abstellen, was für eine erfolgreiche Umsetzung der Politik unerlässlich ist. Drittens müssen die länderspezifischen Umstände viel genauer berücksichtigt werden, als das bisher der Fall war. Wenn Geber die Implementation für adäquat halten, sind sehr spezifische oder übermäßig detaillierte Auflagen und Rahmenprogramme kaum nötig. Dann kann die grobe Bewertung der Gesamtperformance eines Landes ausreichen. Darüber hinaus sollten Geber sich im Fall von adäquater Performance nicht auf die Reformen selbst konzentrieren – sondern eher darauf, dass bis zum Ende durchgehalten wird. Folglich sollten sie das Ausgabenprogramm insgesamt unterstützen. In anderen Ländern ist die Ära der großen Reformen vielleicht vorbei, aber Policy Lending immer noch angezeigt, um den sehr langwierigen und komplizierten Prozess des institutionellen Wandels zu unterstützen. Und wenn es schließlich um finanzielle Unterstützung schwacher Staaten geht, muss diese ganz klar auf die Grenzen der Kapazitäten des Landes zugeschnitten sein.

Unter den Gestaltungsprinzipien ist vielleicht die Idee am umstrittensten, dass die Geber nicht versuchen sollten, politische Reform durch Auflagen anzustoßen. In der Vergangenheit wurde tendenziell versucht, Länder mit Auflagen dazu zu bringen, bei politischen Reformen weiter zu gehen, als sie es sonst getan hätten. Zweitens brauchen verschiedene Programme auch verschiedene Zeithorizonte. Es ist nicht immer möglich, alle einzelnen Schritte und einzelnen individuellen Aktionen vorab zu klären. Trotzdem ist es unzureichend, nur am Ende normative Indikatoren aufzulisten. Das gilt besonders für Gebiete wie institutionelle Governance oder den öffentlichen Sektor, die sich nicht einfach mit quantifizierbaren Indikatoren messen lassen. Jedenfalls bedürfen diese Themen einer langfristigen Perspektive.

Das dritte Gestaltungsprinzip könnte sein, Darlehen künftig noch stärker an implementierte Maßnahmen zu knüpfen und nicht an Versprechungen. Innerhalb des programmatischen Rahmens müsste deutlich werden, dass erwartete Vorleistungen („Trigger“) wirklich nur als Indikatoren dienen. Sie sind nicht als Ersatz für Konditionalität gedacht, die bis ins letzte Detail erfüllt werden muss. Es geht um Parameter, um einzuschätzen, welche Unterstützung die Reformpolitik voraussichtlich noch braucht.

In der Implementation sollte jede Konditionalität transparent und überprüfbar sein. Wo immer möglich, sind Parlamente und Zivilgesellschaft mit einzubeziehen. Diese Regel erfordert auch, Ergebniserwartungen zu definieren und mit den tatsächlichen Ergebnissen abzugleichen, um festzustellen, welche Fortschritte erreicht wurden. Das bedeutet nicht, Zahlungen vom Ergebnis abhängig zu machen. In der Tat wäre es sinnvoll, Ergebnisindikatoren realistisch und pragmatisch anzuwenden. Viele Nehmerländer sind es leid, für Ergebnisse verantwortlich gemacht zu werden, die nicht in ihrer Kontrolle stehen. Außerdem fehlt es häufig an Daten oder Ergebnismessungen, die der Bewertung förderlich wären. Die Geber sollten ein größeres Augenmerk auf dieses Thema legen, ohne dabei unbedingt schulmeisterlich zu werden.

Die Frage der Berechenbarkeit bleibt ein wichtiges Thema der Implementierung, insbesondere wenn die Geber ihre Aktivitäten stärker koordinieren. Das gilt besonders für Länder, deren Performance weder besonders gut noch besonders schlecht ist. Sie brauchen abgestufte Lösungen, die nicht auf einem mechanischen Ansatz basieren, sondern auf individueller Lagebetrachtung. Im Fall instabiler oder inadäquater Performance müssen Geber die Möglichkeit haben, Kritik zu signalisieren, ohne dass der Mittelfluss dramatisch unterbrochen wird.

Am wichtigsten ist aber, dass die Geber auf die Strategien und Systeme der Empfängerländer vertrauen. Wenn ein Land beispielsweise ein adäquates System der parlamentarischen Haushaltsberichterstattung und eine praktikable mittelfristige Planung mit stimmigen Prioritäten hat, sollten Geber darauf sehr viel mehr als bisher bauen. In dem Maße wie Regierungen ihren eigenen Bürgern gegenüber für Armutsbekämpfung und soziale Dienste Verantwortung übernehmen, kann herkömmliche Konditionalität ersetzt werden durch langfristige, auf wechselseitiger Verpflichtung beruhende Partnerschaften von Empfängerregierungen und internationalen Gebern wie der Weltbank.

Dr. Stefan Koeberle
arbeitet in der Operations Policy and Country Services Vicepresidency der Weltbank.
skoeberle@worldbank.org