Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Leistungsorientierte Politik der EU

Es gibt keinen Ersatz für Ownership

Konditionen auf dem Prüfstand

„Wir akzeptieren Hilfe nicht um jeden Preis“

Glaubwürdigkeit statt Verfahren


07/2005 		 

Konditionen auf dem Prüfstand

Entwicklungspolitik kann nur gelingen, wenn sie auf eigenverantwortliches Handeln der Regierungen armer Länder setzt. Die Gebernationen müssen deshalb nicht
völlig auf ihren Einfluss verzichten – im Gegenteil kann zeitgemäße Politik ihn sogar erweitern.


[ Von Jürgen Zattler ]

Ein zentrales Thema der internationalen Entwicklungsdebatte ist Ownership. Das Schlagwort besagt, dass die Geber ihre Politik auf die nationalen Entwicklungsprogramme der Empfängerländer einstellen. Die Verantwortung für die Überwachung und Evaluierung der Geberprogramme sollte so weit wie möglich in die nationalen Prozesse und Instrumente integriert werden. Die Grundannahme ist dabei, dass Reformpolitik nur dann Erfolg hat, wenn sie von der jeweiligen Regierung eigenverantwortlich formuliert, vertreten und durchgesetzt wird.

In den vergangenen Jahren haben sowohl der Internationale Währungsfonds (IWF) als auch die Weltbank daraufhin ihre Konditionenpolitik überprüft. IWF-Reformen zielen nun darauf ab, die Auflagen zu vermindern und sie auf die Kernbereiche des IWF-Mandats zu konzentrieren. Die Weltbank hat im letzten Jahr ihre Richtlinie für Strukturanpassungsdarlehen neu gefasst. Die neue Politik des Development Policy Lending (DPL) hält sich mit konkreten inhaltlichen Vorgaben zurück und respektiert somit das Prinzip der Ownership.

Damit allein steht freilich noch nicht alles zum Besten. So hat etwa die unabhängige Evaluierungseinheit der Weltbank (OED) darauf hingewiesen, dass es im Fall der Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), die im Rahmen der Entschuldungsinitiative eingeführt wurden, in Sachen nationaler Ownership Mängel gibt. So wurden etwa alternative wirtschaftspolitische Optionen bisher kaum berücksichtigt. Die OED-Experten klagten auch, dass Konditionen ohne ausreichende Berücksichtigung der jeweiligen Landessituation schematisch gestaltet wurden. Die Weltbank wurde im vergangenen Oktober von ihren Gouverneuren beauftragt, Konzept und Praxis zu überprüfen und bis zur nächsten Herbsttagung einen Bericht vorzulegen.

Eine wichtige Grundlage für die bessere Abstimmung von Geber- und Zielländern könnten künftig die jährlichen PRSP-Fortschrittsberichte (Annual Progress Reports – APR) bilden. Rückblickend würden die APRs die bisherige Praxis überprüfen und als Berichterstattung an Parlamente und Geber dienen; zugleich würden sie aber auch vorausschauend über Prioritäten und budgetäre Implikationen orientieren. Dabei wäre es auch möglich, die Auszahlungs-Tranchen in den Haushaltszyklus der Partnerländer zu integrieren. Dies ist jedoch eine Idealvorstellung. Die Praxis ist in fast allen Ländern weit davon entfernt, denn leider stellen die meisten PRSPs und ähnliche Programme bislang noch keine ausreichende Grundlage dar. Sie beschreiben in der Regel relativ allgemeine Ziele, ohne darzulegen, wie diese erreicht werden sollen. Wenn Geber sich nach den PRSPs richten sollen, müssen sie sehr viel konkreter werden – und das auch in Hinsicht auf die mittelfristige Finanzplanung.


Budgethilfe

International wird ein immer größerer Teil der Entwicklungsmittel in Form von (konditionierten) Budgethilfen bereitgestellt. Die Unterstützung nationaler Haushalte ergibt sich aus der Forderung nach Ownership. Eine besondere Herausforderung ist dabei, den Empfängerregierungen eine solide Haushaltsplanung dadurch zu ermöglichen, dass sie den Umfang der geplanten Zuschüsse zumindest grob vorhersehen können. Dies erwies sich in der Vergangenheit immer wieder als problematisch. In einigen Fällen schwankten Finanztransfers über die Jahre stark – unter anderem, weil Geber Budgethilfemittel wegen mangelnder Reformfortschritte zurückhielten.

Zwar ist es nur konsequent, dass Budgethilfe nicht ausbezahlt wird, wenn Reformen ins Stocken geraten. Allerdings kann das auch die Planungssicherheit der verantwortlichen Regierungen untergraben und die Reformprozesse selbst belasten. Folglich können Geber unter Druck geraten, die fälligen Tranchen selbst dann auszuzahlen, wenn die vorher formulierten Konditionen nicht erfüllt wurden. Dies führt in der Regel zu einem Verlust an Glaubwürdigkeit der Geberorganisationen. Eine überzeugende Option, dieses Problem zu entschärfen, besteht in der Aufteilung in variable, erfolgsabhängige Tranchen, wie sie seit einiger Zeit die EU-Kommission praktiziert (siehe Artikel von Petra Schmidt, S. 276).

Sicherlich birgt der EU-Ansatz eine Reihe von Problemen:

– Die Ergebnisse von Politikmaßnahmen stellen sich häufig erst über einen relativ langen Zeitraum ein. Einschulungsraten steigen beispielsweise nur langsam. Deshalb können Regierungen solche Indikatoren kaum kurzfristig in Sinne der Geber beeinflussen.
– Das Argument, dass Ergebnisindikatoren nicht für alle Reformfelder taugten, greift indessen zu kurz. Es ist denkbar, Ergebnisindikatoren auch für andere Sektoren als Gesundheit und Bildung zu definieren – etwa für die Handelspolitik. Allgemeine Importliberalisierung ist empirisch gesehen nicht der Königsweg zur nutzbringenden Integration in die Weltwirtschaft. Selektive Öffnung würde den Entwicklungsländern neue strategische Perspektiven eröffnen (vgl. Weltbank, 2005, sowie BMZ, 2004) und die Erfolge könnten mit Indikatoren (wie dem Anteil der Ex- und Importe am Sozialprodukt) gemessen werden.
– Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass Regierungen nur bedingt für die Ergebnisse von Politikmaßnahmen auf Nutzerebene verantwortlich gemacht werden können. So werden Ziele manchmal wegen Faktoren verfehlt, die außerhalb des Regierungseinflusses liegen (Rohstoffpreise, Naturkatastrophen und andere externe Schocks). In der Regel kann aber der Einfluss solcher Faktoren auf die Zielindikatoren nachgewiesen werden, was die EU auch berücksichtigt.

Entscheidend ist, dass Ergebnisindikatoren nicht isoliert angewandt werden. Sie sollten in einen engen Dialog zwischen den Gebern und den Empfängern über die Entwicklungspolitik integriert werden. So ließe sich ergründen, woran es im Einzelfall hapert – ob am Reformwillen selbst oder an der nötigen administrativen Kapazität. Im zweiten Fall sollten Geber zusätzliche Unterstützung erwägen, statt Mittel zu kürzen.

Dass länderspezifische Lösungen und nationale Ownership nötig sind, bedeutet indessen nicht, dass es keine allgemein gültigen Empfehlungen gibt, die bei der Formulierung von Konditionen berücksichtigt werden sollten. An dieser Stelle seien nur einige wichtige Erkenntnisse genannt (BMZ, 2004):

– Bei der Formulierung von Konditionen sollten Opportunitätskosten berücksichtigt werden. Reformimplementierung erfordert in der Regel administrative Kapazität und kostet neben Geld auch politisches Kapital. Konditionen sollten sich deshalb auf Engpässe konzentrieren, deren Aufhebung tatsächlich mit den größten Nutzen verbunden sind („Binding constraints“). Dafür müssen sich die Verantwortlichen wiederum mit der konkreten Situation in den einzelnen Ländern befassen.
– Die Entwicklungsprogramme sollten institutionelle Aspekte besser berücksichtigen. Dies gilt zum einen für Stabilisierungsmaßnahmen (Konsolidierung des Staatshaushalts, Inflationsbekämpfung und die Verbesserung der Außenbilanz), die in der Regel nur dann langfristig wirken, wenn sie mit einer Stärkung des öffentlichen Sektors (Haushaltsmanagement, Steuerverwaltung, Finanzmarktinstitutionen et cetera) einhergehen. Es gilt aber zum anderen auch für die Liberalisierung und Privatisierung von Wirtschaftsprozessen. Dies schließt die Möglichkeit mit ein, dass Liberalisierungsschritte aufgeschoben werden, bis die institutionellen Voraussetzungen erfüllt sind.
– Grundsätzlich verdienen wirtschaftspolitische Strategien größere Aufmerksamkeit. Die Armutsbekämpfungsprogramme konzentrierten sich in den meisten Ländern auf die Verbesserung der sozialen Grundversorgung durch Investitionen in Gesundheit und Bildung. Perspektivisch müssen die Programme aber zu einer Erhöhung der privaten Investitionstätigkeit sowie der Produktivität der Wirtschaft beitragen. Sofern Budgethilfe in Form von Krediten gewährt wird, muss sie darauf ausgerichtet sein, dass Einkommens- und Devisenzuwächse entstehen, die es ermöglichen, die Kredite zu bedienen.
– Auch makroökonomisch sollten länderspezifische Wirkungen stärker berücksichtigt werden. Ein Beispiel ist die Fiskalpolitik. Das globale Haushaltsdefizit ist nur ein sehr begrenzter Indikator für Nachhaltigkeit. Es ist sinnvoll, hier die jeweilige Struktur der Ausgaben (soziale Ausgaben, Investitionsausgaben; laufende versus Investitionsausgaben) genau zu betrachten.
– Bei der Festlegung der fiskalpolitischen Ziele sollte auch die Reaktion der Privatwirtschaft realistischer eingeschätzt werden. Es gibt Anzeichen dafür, dass die privatwirtschaftlichen Investitionen in vielen Ländern als zu positiv eingeschätzt wurden und damit die fiskalpolitischen Vorgaben tendenziell zu restriktiv waren.


Ausblick

Wichtig ist, dass die Geberinstitutionen eine gemeinsame Sichtweise und eine praktikable Arbeitsteilung finden. In einigen Ländern haben die Empfängerregierungen mit den Gebern eine gemeinsame Liste von prioritären Maßnahmen („Policy-Matrix“) vereinbart, welche die Kernbereiche des Regierungsprogramms zusammenfasst. Eine solche gemeinsame Grundlage sollte in allen Ländern angestrebt werden.

Die Einigung auf solch einen Rahmen bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass alle Geber die gleichen Konditionen verwenden und die Überprüfung des Programmfortschritts anhand der gleichen Indikatoren vornehmen. Die einzelnen Geber können Erfolge unterschiedlich bewerten, etwa wenn sie Fortschritten auf einzelnen Reformfeldern verschiedenes Gewicht beimessen. Diese Praxis ist für die Partnerländer und deren Reformprozess nicht zwangsläufig schädlich. Sie kann beispielsweise verhindern, dass alle Geber gleichzeitig den Geldhahn auf- oder abdrehen. Allerdings sollte darauf geachtet werden, dass die Zahl der Konditionen und Indikatoren nicht übermäßig ausgeweitet wird. Alle Geber sollten sich deshalb in dieser Beziehung zurückhalten – auch, um einen wesentlichen Vorteil von Gemeinschaftsfinanzierungen, die Umsetzung abgestimmter, gemeinschaftlicher Ziele, nicht in Frage zu stellen.

Die Bundesregierung hat bisher keine eigene, explizite Politik der Formulierung von Konditionen für makroökonomische Budgethilfen. Dies liegt auch daran, dass sie bisher in nur relativ geringem Maße auf Budgethilfen gesetzt hat und die deutschen makroökonomischen Budgethilfen derzeit vor allem als Kofinanzierungen mit Weltbank-Krediten an Niedrigeinkommensländer (Poverty Reduction Support Credits, PRSCs) umsetzt. In diesen Fällen verzichtet die deutsche Entwicklungszusammenarbeit weitgehend auf die Formulierung eigener Prioritäten und orientiert ihre Entscheidungen an denen der Weltbank. Die Freigabe des Weltbank-Kredits hat faktisch zur Folge, dass auch der deutsche Beitrag ausbezahlt wird.

Viele andere Geber bewahren sich einen größeren Gestaltungsspielraum. Mit eigenen Indikatoren bringen sie sich stärker in die relevanten Reformdiskussionen ein. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit hat erst in letzter Zeit im Kontext einzelner Beteiligungen an Multi-Donor-Budget-Supports damit begonnen, ihre Anliegen in die „policy matrix“ einzubringen. Sie sollte künftig verstärkt in diese Richtung gehen – und das sollten gerade die Budgethilfe-Skeptiker unterstützen. Deren Hauptbedenken, dass die Schwächen in der Regierungsführung der Entwicklungsländer den effizienten Einsatz von Budgethilfemitteln nicht erlaube, kann im Politikdialog sogar zum Schwerpunkt des deutschen Beitrags ausgestaltet werden.



Dr. Jürgen Zattler
leitet das Referat Weltbank, IWF und internationale Finanzarchitektur im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ).
zattler@bmz.bund.de


Literatur:
BMZ, 2004: Post-Washington-Konsensus – Einige Überlegungen, Berlin 2004. BMZ-Diskurs 003/2004. Kurzfassung in E+Z/D+C, 2004, 2004:8/9, S. 336
The World Bank, 2005: Economic Growth in the 1990s – Learning from a Decade of Reform, Washington D.C.