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Glaubwürdigkeit statt Verfahren
07/2005
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Glaubwürdigkeit statt Verfahren
Weltbank und IWF wollen ihre Leitlinien im September 2005 neu fassen. Verfahren für mehr Eigenverantwortung der Entwicklungsländer sollen die Konditionalitäten entschärfen. Aus zivilgesellschaftlicher Perspektive ist das kein Ersatz für eine gerechtere Nord-Süd-Politik. Die NGOs haben eigene Vorschläge.
[ Von Peter Lanzet ]
„Wir machen ihm ein Angebot, das er nicht ablehnen kann“, sagt Marlon Brando als Mafiachef Don Vito Corleone in dem Film „Der Pate“. Die Finanzbeziehungen zwischen multilateralen Gebern und Entwicklungsländern prägt ein ähnlicher Zynismus. Zwar knüpfen auch bilaterale Geber ihre Vergabemittel an Bedingungen, aber bei den harten, den makroökonomischen und politischen Konditionalitäten, schicken sie IWF, Weltbank oder die Regionalbanken vor.
Die Bereitstellung von Krediten und Zuschüssen wird an Reformen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik oder in den politischen Strukturen des Empfängerlands geknüpft. Konditionalitäten können sich auf unterschiedliche Politikfelder beziehen, es geht zum Beispiel um Auflagen für strikte Haushaltsdisziplin oder Maßgaben zur Einhaltung von Menschenrechten.
In den armen Ländern empfinden Politiker wie Bürger solche Auflagen als aufdringlich, unrealistisch, kontraproduktiv, verordnend und aufgenötigt. Konditionalitäten berühren die Beziehungsebene zwischen Nationen. Diesen Umstand übersehen die Befürworter der Auflagenpolitik häufig. Der verharmlosende Vergleich der Konditionalitäten mit den Vereinbarungen zwischen einer Bank und ihrem Kreditnehmer greift zu kurz.
Triste Bilanz
Seit den 80er Jahren wurden Entwicklungsländer zum Abschluss von Verträgen aufgefordert, die im Rückblick faustisch anmuten. Für den Erhalt von Mitteln für Entwicklung und für Währungsstabilisierung sollten sie makroökonomische Bedingungen erfüllen, etwa ihre Märkte öffnen, ihre Staatsunternehmen privatisieren, strikte Haushaltsdisziplin üben. Weltbank und IWF versicherten ihnen, auf lange Sicht würden freie Konkurrenz und erstarkende Märkte so viel Wirtschaftswachstum erzeugen, dass auch die Armen von den entstehenden Arbeitsplätzen und der Umverteilung des Steueraufkommens profitieren würden. Doch in der Realität waren Arbeitslosigkeit und Preiserhöhungen die Folge. Das Steueraufkommen aus Handel sank um ein Drittel. Die Verschuldung wuchs exponential. Im vergangenen Jahr bezifferte der World Economic Outlook des IWF das Wirtschaftswachstum in den Ländern Afrikas südlich der Sahara seit 1986 mit Werten zwischen 1,9 Prozent und 3,5 Prozent. Um die Millenniums-Entwicklungsziele zu erreichen wären sieben Prozent erforderlich.
Kritische regierungsunabhängige Organisationen (NGOs) setzen der Auflagenpolitik der Liberalisierung, Privatisierung und Fiskaldisziplin Widerstand entgegen. Sie verurteilten den Versuch, die Wirtschafts- und Finanzpolitik eines Landes mittels Kreditauflagen bis ins Detail zu steuern – ausführliches Material findet sich dazu auf der Website des Structural Adjustment Participatory Review Initiative Network (www.saprin.org). Immer wieder flammten Proteste auf, wenn Wasserwerke, die Elektrizitätsversorgung oder andere öffentliche Aufgaben privatisiert werden sollten.
Schon aus früheren Reformdebatten ist bekannt: Der Versuch, den Entwicklungsländerregierungen makroökonomische Reformen mittels Konditionen abzuverlangen, ist wenig erfolgreich. In der Hälfte der Fälle muss auf die Durchsetzung der Auflagen verzichtet und weniger ambitionierte Auflagen formuliert werden. Manchmal werden dann auch diese nicht eingehalten. Drei Viertel der erweiterten Strukturanpassungsprogramme mussten abgebrochen oder erheblich verlängert werden, überwiegend wegen der politischen Auflagen des IWF (Christian Aid, 2004). Auch der Versuch, etwaige demokratische Defizite eines Landes durch Konditionalitäten der Mittelvergabe zu beheben, hat sich nicht bewährt.
Eine Reihe von Regelwerken und internationalen Vereinbarungen bauen bereits auf der starken Betonung der Eigenanstrengungen der Entwicklungsländer im Rahmen der Nord-Süd-Entwicklungskooperation auf – allen voran die PRSP, die „Poverty Reduction Strategy Papers“. Die Millenniumserklärung vom September 2000 sieht eine faire Aufgabenteilung (Fair Burden Sharing) zwischen Nord und Süd vor. 2002 machte die Internationale Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung die Übernahme von Verantwortung auf Gegenseitigkeit („mutual accountability“) zum tragenden Prinzip des Monterrey Consensus.
Multilaterale Finanzinstitutionen rechtfertigen Konditionalitäten unter anderem mit Verweis auf ihre Satzungen und Treuhandverpflichtungen. Aus IWF-Sicht stellen Konditionalitäten Klarheit her. Alle Beteiligten können sich darauf einstellen. Diesem Bild steht aber eine interessengeleitete Praxis entgegen, nämlich die des Primats der politischen Opportunität. Ist das Schuldnerland bedeutend oder droht insolvent zu werden, verändern IWF und Weltbank zwischenzeitlich die Auflagen oder verzichten ganz auf sie. An große Länder mit schlechter Regierungsführung und miserablem Menschenrechtsruf werden erhebliche Kredite vergeben – man denke etwa an Russland, die Türkei und Irak. „Defensive lending“, also die Gewährung neuer Kredite zur Rückzahlung der alten, ist ebenfalls üblich.
Die Exekutivdirektoren von IWF und Weltbank entscheiden über Mittelvergaben und Vergaberichtlinien. Die Entwicklungsländer haben kaum Einfluss. In den Strukturen der globalen Regierungsführung wurzelt die Glaubwürdigkeitslücke, die die Beziehungen zwischen Nord und Süd maßgeblich bestimmt. IWF und Weltbank sind nun mit ihrem Konditionaliäten-Latein am Ende. Bisher haben sie es versäumt, einen Zusammenhang zwischen der Reform der Strukturen der Bretton-Woods-Institutionen und der Reform der Konditionalität herzustellen. Sie wollen weder ihr Glaubwürdigkeitsdefizit anerkennen, noch zugeben, dass es Probleme in den Geschäftsbeziehungen schafft. Erst im Rahmen einer Reform der Strukturen von Weltbank und IWF, die ihnen Legitimität verleiht, können neue, glaubwürdige Beziehungen aufgebaut werden. Erst dann werden Entwicklungsländer Mittel aus einem System erhalten können, dem sie nicht schon strukturell eine Benachteiligungsabsicht unterstellen. Das wird ihre Eigenverantwortung stärken.
Sowohl Weltbank als auch IWF haben – als Resultat früherer Prüfungsprozesse – ihre Richtlinien für die Auflagenerteilung modifiziert. Die Weltbank versieht nur noch 20 Prozent ihrer Kredite mit Auflagen. Auch die Anzahl der Auflagen pro Kredit hat sich verringert. Die Zahl der Konditionalitäten für institutionelle Reformen oder Ausgabenkontrollen der öffentlichen Hand nehmen gegenüber Haushaltsführungs- oder Privatisierungsauflagen zu. Der IWF gab noch unter seinem vorigen Direktor, dem jetzigen Bundespräsidenten Horst Köhler, den Versuch auf, die Politik einzelner Länder mit ins Detail gehenden Auflagen zu steuern.
Konditionalitäten werden nun selektiver eingesetzt. Regierungen mit solider Amtsführung, die vereinbarte Ziele realisieren und die Korruption glaubhaft bekämpfen, erhalten mehr Mittel und weniger Auflagen als andere. Als Instrument ist Selektivität allerdings zurückhaltend zu beurteilen. Besondere Bedarfslagen wie von Ländern, deren Staatlichkeit sich aufzulösen droht oder die von wirtschaftlichen Schocks betroffen sind, geraten unter Umständen völlig aus dem Blickfeld.
Künftig wollen Geber- und Nehmerländer Formen der gegenseitigen In-die-Pflicht-Nahme entwickeln. Deren zentraler Baustein soll eine authentische Eigenverantwortung durch das Entwicklungsland bilden. Eine zentrale Rolle erhielt Eigenverantwortung Ende Februar 2005 beim Pariser High Level Forum „Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit“ zugewiesen. Über 90 Länder und 25 multilaterale Organisationen verabschiedeten im Beisein von 17 NGOs die „Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit“. Bis 2010 wollen sie zwölf Ergebnisse erzielen – und unter anderem die leitende Rolle der Entwicklungsländer anerkennen. Ferner wollen die Geber ihre Kooperation untereinander durch zunehmende Budgetförderung an die existierenden Ländersysteme angleichen.
NGOs haben die Zyklen zur Reform der Konditionalität je mit eigenen Studien und Forderungen begleitet (Christian Aid, 2003; World Vision, 2004). Eckpunkte der NGO-Debatte sind:
– Der Begriff Konditionalität ist mit vielen schmerzhaften Erfahrungen verbunden. Die NGOs wollen ihn daher durch „verantwortliche Vergabe“ (responsible lending) ersetzen. Es geht nicht nur darum, dem Kind einen anderen Namen zu geben. Verantwortung für Schuldenkrisen wird auch bei Gläubigern gesehen.
– Eine billige Forderung ist die nach der Einhaltung internationaler Regelwerke auf der Gläubiger- und der Schuldnerseite. Wurden bei den jetzt gerade an Laos gewährten Krediten zum Bau des „Nam-Theun-II“-Damms die Kriterien der World Commission on Dams eingehalten? Werden die Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation zum Schutz indigener Völker oder der Kernarbeitsnormen oder die OECD-Investitionskriterien vollständig umgesetzt – oder werden sie aus Gründen der Opportunität gebeugt, bis sie passen?
– Makroökonomische Vorhaben oder Entwicklungsvorhaben werden künftig von Entwicklungsländer-Regierungen gestaltet. Diese beziehen das Parlament und zivilgesellschaftliche Akteure mit ein. Planungsprozesse benötigen genügend Zeit und ausreichende Mittel. Betroffene sind nicht länger Objekte von Kompensationsregelungen, sie gehören von Anfang an zu den Subjekten der Planung.
Länderbewertungsverfahren sollten aus NGO-Sicht nicht von Weltbank und IWF durchgeführt werden, weil diesen die nötige Legitimität fehlt. Bewertungs- oder Zertifizierungsaufgaben sollten glaubwürdige Institutionen (etwa UN-Organisationen) wahrnehmen. Makroökonomische Auflagen müssen sich aus dem PRSP ableiten, Privatisierungsauflagen entfallen. Kredite und Zuschüsse sollen der Förderung des Einkommens und des Vermögens sowie der Gesundheit und der Bildung der ärmeren Schichten der Bevölkerungen zugute kommen.
Auflagen sollten Fragen der treuhänderischen Verantwortung, Standards der Rechenschaftslegung, Management der öffentlichen Finanzen, Haushaltstransparenz et cetera regeln. Im Einzelfall können sich Selektivität und ergebnisorientierte Auflagen als sinnvoll erweisen.
Multilaterale Institutionen, die Kredite und Zuschüsse vergeben, müssen über glaubwürdige Strukturen verfügen. Entwicklungsländer, gerade auch die ärmsten, brauchen unter anderem einen erheblich höheren Sitz- und Stimmanteil in den Bretton-Woods-Institutionen. Von Regierungen, deren Machterwerb und Machterhalt sich aus illegitimen Quellen speisen, ist kein treuhänderischer Umgang mit öffentlichen Mitteln zu erwarten. In den Entwicklungsländern müssen unverfälschte Wahlergebnisse und die verfassungsmäßige Beteiligung der Parlamente und der Zivilgesellschaft die Glaubwürdigkeit der Regierungen stärken.
Bei der gegenwärtigen Überprüfung der Konditionalitäten werden Lösungen auf der Ebene der Verfahren entwickelt. Das ist ein Schritt in die richtige Richtung. Die Steuerung der Prozesse durch die Entwicklungsländer ist gut. Mehr Budget-Förderungen sind sinnvoll, mehr Harmonisierung wäre besonders wichtig. All das jedoch berührt die Glaubwürdigkeit in den Beziehungen zwischen Nord und Süd nicht wesentlich. Die spielt aber für die effektive und wirtschaftliche Nutzung fremder Mittel eine zentrale Rolle. Konditionalitäten werden ihren Ruf als Werkzeug der strukturellen Benachteiligung des Südens erst dann verlieren, wenn sie Teil der Aufgaben von global legitimierten Institutionen geworden sind. Eigenverantwortung entfaltet sich nur in einem komplett – und nicht nur teilweise – glaubwürdigen System.
Peter Lanzet
arbeitet als Spezialist für multilaterale Finanzinstitutionen beim Evangelischen Entwicklungsdienst in Bonn.
Peter.lanzet@eed.de
Literatur:
Christian Aid, 2003:
The Perestroika of Aid? New Perspectives on Conditionality.
London
European Commission, DG Development: European Commission Budget Support, 2005: An Innovative Approach to Conditionality. Brussels
Paris Declaration on Aid Effecitiveness:
http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/FINALPARISDECLARATION.pdf
World Vision, 2004: One step forward, two steps back. Monrovia
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