Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Mit der Entwicklungsrunde Ernst machen

Entwicklungspolitische Wünsche – politische Realität

Vom Mythos Entwicklungsrunde

Handels- und Umweltpolitik
müssen sich stützen


8-9/2003 		 

Auf dem Weg nach Cancún –

mit der Entwicklungsrunde Ernst machen

Von Heidemarie Wieczorek-Zeul

Vom 10. bis 14. September findet im mexikanischen Cancún die 5. WTO-Ministerkonferenz statt. Die Verhandlungsrunde, deren Zwischenbilanz hier gezogen wird, sollte eine „Entwicklungsrunde“ werden. Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul drängt auf einen Erfolg der laufenden Runde und formuliert noch einmal die deutschen Forderungen.


Fast in letzter Minute haben sich die EU-Agrarminister und -ministerinnen darauf geeinigt, wie die künftige Landwirtschaftspolitik der Gemeinschaft aussehen kann: Der Weg für die Entkoppelung von Produktion und Subvention wurde freigemacht, auch wenn der Abbau der Produktsubventionen nicht für alle Bereiche und nicht hundertprozentig gilt. Dieser Schritt zeigt: Auch die EU hat erkannt, dass sie Substantielleres leisten muss vor der anstehenden Ministerkonferenz.


Wird die WTO-Runde eine Entwicklungsrunde?

Die Konferenz wird nämlich zu der Entscheidung beitragen, ob die im November 2001 gemachte Versprechung, die laufende WTO-Verhandlungsrunde zu einer Entwicklungsrunde zu machen, tatsächlich eingehalten wird. Zum Abschluss der damaligen 4. WTO-Ministerkonferenz in Doha einigten sich die Teilnehmerinnen und Teilnehmer erstmals darauf, die Belange der Entwicklungsländer bei der nächsten Verhandlungsrunde in den Mittelpunkt zu rücken – Enddatum ist der 1. Januar 2005. Bis dahin wird sich entscheiden, ob die internationale Gemeinschaft ihrer entwicklungspolitischen Verantwortung nachkommt. Ich fordere deshalb alle Industrieländer auf, Liberalisierungen im Welthandel so durchzusetzen, dass sie „entwicklungsfördernd“ wirken. Doha sollte auf keinen Fall im historischen Gedächtnis nur als Stützpunkt der US-Militärs im Irakkrieg des Jahres 2003 in Erinnerung bleiben, vielmehr sollte Doha ein Synonym für entwicklungspolitisch freundlichen Handel werden.

Prinzipiell gilt: ohne weltweiten Handel für alle keine Entwicklung für alle. Der Zugang zu Weltmärkten, die Möglichkeit, verarbeitete Produkte zu vermarkten, ist die wirklich entscheidende Bedingung für Wohlstand und Wachstum in Entwicklungsländern. Auf diesen engen Zusammenhang ist immer wieder hingewiesen worden, nicht zuletzt auf der Konferenz für Entwicklungsfinanzierung in Monterrey im März 2002 und dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg im August/September 2002. Handel kann einen erheblichen Beitrag zu nachhaltiger Armutsreduzierung leisten. Allerdings ist eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass Handelsliberalisierung armutsmindernd wirkt, ihre Einbettung in eine umfassende nationale Entwicklungs- und Armutsbekämpfungsstrategie. Deshalb hat sich die deutsche Entwicklungspolitik in den vergangenen Jahren, maßgeblich seit 1998, des Themas Handel angenommen und Handel unter der Formulierung „Globalisierung gerecht gestalten“ zu einem ihrer drei Schwerpunkte erklärt. Das findet sich auch im von der Bundesregierung im April 2001 verabschiedeten „Aktionsprogramm 2015“ wieder, das den deutschen Beitrag zur weltweiten Halbierung extremer Armut bis zum Jahr 2015 beschreibt. Auch dort wird betont, wie wichtig faire Handelschancen für die Entwicklungsländer sind.
Die deutschen Forderungen an die Verhandlungen

Welche Forderungen stelle ich nun an die anstehende Welthandelsrunde? Die weitere Handelsliberalisierung muss sich für die Entwicklungsländer auszahlen. Ihnen müssen, wo sie über exportfähige Produkte verfügen, faire Handelschancen eingeräumt werden. Im OECD-Raum ist vor allem mehr Kohärenz zwischen Entwicklungs- und Handelspolitik gefragt. Die Marktöffnung und der Abbau handelsverzerrender Maßnahmen darf die Sektoren nicht aussparen, in denen die Entwicklungsländer Exportpotenziale haben. Der Anfang 2001 gefasste Beschluss der EU, im Rahmen der „Everything-But-Arms“-Initiative für einige Produkte der ärmsten Entwicklungsländer quoten- und zollfreien Marktzugang zu gewähren, ist wegweisend. Vor allem müssen – wie in der Doha-Ministererklärung vorgesehen – alle Formen der Exportsubvention für Agrarprodukte abgebaut werden. Denn Agrarexportsubventionen der reichen Länder sind eine dauerhafte Aggression gegenüber Entwicklungsländern, vor allem gegenüber den Chancen afrikanischer Länder. Man kann nicht Freihandel predigen, aber dann, wenn er einem selbst nicht passt, ihn den Entwicklungsländern vorenthalten. Deshalb fordere ich als ersten Schritt ein Moratorium, eine Aufhebung der Agrarexportsubventionen, solange die Verhandlungsrunde läuft.

Worum geht es in Cancún? Die Agrarverhandlungen laufen aufgrund des Mandats aus der Uruguay-Runde bereits seit Anfang 2000 im WTO-Agrarausschuss. Der Zeitplan der 4. WTO-Ministerkonferenz sah vor, dass bis 31. März 2003 in allen drei Verhandlungssäulen (Marktzugang, Exportsubventionen, interne Stützung) sowie bei den nicht-handelsbezogenen Anliegen (z. B. Verbraucher-, Gesundheits-, Pflanzen- und Tierschutz) wichtige Vorentscheidungen fallen sollten. Dieses Ziel wurde verfehlt. Trotz vieler Anstrengungen und einiger Erfolge liegen die Verhandlungspositionen der Beteiligten zur Zeit noch auseinander. Die bisherigen Angebote der WTO-Mitgliedstaaten hat der Vorsitzende der Agrarverhandlungsgruppe in einem ersten Entwurf zusammengefasst. Diese Angebote, mit jeweils unterschiedlichen Regelungen für Industrie- und Entwicklungsländer, betreffen Zollabbau (einschließlich einer besonderen Bestimmung für die Zolleskalation), Mindestmarktzugang, Abbau von Exportsubventionen sowie interne Stützung. Dazu gehören auch ein besonderer Schutzmechanismus für Entwicklungsländer, der Schutz bisheriger Sonderpräferenzen für die mit der EU vertraglich verbundenen Entwicklungsländer Afrikas, der Karibik sowie des pazifischen Raums (AKP-Staaten) und weitere Ausnahmen für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs). Die entscheidende Frage, die sich mir stellt, ist: Sind die Agrarverhandlungen an den Interessen der Entwicklungsländer ausgerichtet oder zu einseitig am Ziel der Handelsliberalisierung orientiert?


Die Anliegen der Entwicklungsländer werden ernst genommen

Ich glaube, wir können bei dem derzeitigen Stand der Verhandlungen durchaus sagen, dass die Verhandlungen die Anliegen der Entwicklungsländer ernst nehmen und in diesem Sinne „entwicklungsorientiert“, zumindest in die „richtige Richtung“ laufen. Das zeigt sich an folgenden Punkten: Entwicklungsländer können für „strategische Produkte“ (also wichtige Grundnahrungsmittel wie Reis oder Mais) einen besonderen Schutz in Anspruch nehmen, und für Entwicklungsländer wird der Katalog nicht abbaupflichtiger Exportstützung gegenüber den entsprechenden Exportwaren für Industrieländer erweitert. Darüber hinaus dürfen die Entwicklungsländer sich mehr Zeit dabei nehmen, handelsverzerrende Stützungsmaßnahmen abzubauen, als Industrieländer. Die am wenigsten entwickelten Länder sind sogar ganz von dieser Abbauverpflichtung befreit.

Es gibt jedoch auch noch Defizite, an deren Beseitigung wir arbeiten müssen. Dieser erste Entwurf greift die EU-Exportsubventionierung relativ stark an, unterwirft aber entsprechende US-Instrumente wie Exportkredite, Nahrungsmittelhilfe und Exportmonopole einer weit weniger strengen Disziplinierung. Auch wird nicht ausreichend differenziert zwischen Schwellenländern, Entwicklungsländern und am wenigsten entwickelten Ländern. Vor allem fordere ich, dass alle OECD-Länder endlich den ärmsten Ländern einen zoll- und quotenfreien Zugang zu ihren Märkten gewähren. Ausnahmen davon darf es nicht mehr geben.

Darüber hinaus sind für die Entwicklungsländer die Zollverhandlungen im gewerblichen Bereich von großer Bedeutung. Auch hier liegt ein erster Entwurf vor, der vorschlägt, Zölle nach einer allgemeinen Formel zu senken, allerdings unter Sonderbehandlung der Entwicklungsländer. Diese Formel orientiert sich an den gebundenen Zöllen; eine stärkere Senkung sollte in bestimmten, für die Entwicklungsländer besonders wichtigen Sektoren (Textilien, Bekleidung, Schuhe) möglich sein. Vor allen Dingen muss man sich der hohen Zölle sowie der Tarifeskalation annehmen. Es ist nach wie vor ein Skandal, dass Industrieländer untereinander geringere Einfuhrzölle verlangen, als wenn Entwicklungsländer in Industrieländer importieren. Dies ist genau wie die Agrarexportsubventionen eine nicht hinzunehmende Ungerechtigkeit, die gerade den Ländern, die Unterstützung besonders dringend benötigen, alle Chancen für selbständige Entwicklung verbauen. In dieser Frage zeigt sich auch, ob die Industrieländer es mit ihrer globalen Verantwortung ernst nehmen. Deshalb fordere ich alle Verhandlungspartner auf, diesem Missstand ein Ende zu bereiten.


Strittig: Medikamente und Dienstleistungen

Seit der WTO-Ministerkonferenz in Doha wird darüber diskutiert, wie Entwicklungsländer kostengünstig Medikamente zur Bekämpfung gravierender Epidemien erhalten können. Diese Diskussion verläuft unter dem Stichwort TRIPs (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights). Danach können Zwangslizenzen für patentgeschützte Produkte und Verfahren nur erteilt werden, soweit dies vorwiegend der Versorgung des eigenen Binnenmarktes und nicht dem Export dient. Wenn aber in einem Staat die Pharmaproduktion nicht ausreichend entwickelt ist, um derartige Produkte selbst herzustellen, hilft die Vergabe einer Zwangslizenz nicht. Deshalb erteilte die Doha-Erklärung zu „TRIPs und öffentliche Gesundheit“ dem TRIPs-Rat den Auftrag, für diese Sondersituation bis Ende 2002 eine Lösung zu erarbeiten. Dies scheiterte jedoch bisher an dem Verhalten der US-amerikanischen Regierung, die sich weigerte, Zugeständnisse zu machen – um die ihre eigene Pharmaindustrie zu schützen und Einkommensverlusten in einem lobby-starken Industriezweig zu vermeiden. Jetzt aber scheint sich ein Einlenken der US-Seite anzudeuten, was ich sehr begrüßen würde. Denn die Eindämmung von AIDS, Tuberkulose, Malaria liegt in unser aller Verantwortung. Durch den millionenfachen Tod von AIDS-Kranken, vor allem in afrikanischen Ländern, entsteht unsägliches menschliches Leid. Darüber hinaus stirbt gerade die Generation, die im Erwerbsleben steht und zur Entwicklung des Landes beitragen könnte. AIDS tötet nicht nur, AIDS zerstört auch die Zukunft – und dagegen sollte die gesamte internationale Gemeinschaft entschlossen angehen.

In dieser WTO-Runde wird auch über die Liberalisierung von Dienstleistungen verhandelt. Diese Verhandlungen begannen Anfang 2000 auf der Grundlage des WTO-Dienstleistungsübereinkommens GATS (General Agreement on Trade in Services). Sie wurden durch die Doha-Abschlusserklärung in die neue Verhandlungsrunde integriert. Nun müssen sie als Teil des Gesamtpakets bis zum 1. Januar 2005 abgeschlossen sein. In Cancún stehen keine Entscheidungen zum Dienstleistungssektor an; Cancún bietet aber die Gelegenheit zu einer Bestandsaufnahme.

Das GATS ist in der Öffentlichkeit umstritten, viele Ängste vor der Globalisierung und ihren ungerechten Folgen werden mit dem GATS in Verbindung gebracht. Gerade Nichtregierungsorganisationen kritisieren das GATS generell oder einzelne Elemente daraus. Ich halte diese Diskussion nicht nur für richtig, sondern für zwingend notwendig. Sie stößt uns immer wieder an unser selbstgestecktes Ziel, die Globalisierung gerecht zu gestalten und dabei die Zivilgesellschaft zu beteiligen. Deshalb trete ich für Transparenz in den Verhandlungen der WTO ein, damit diese Diskussion erfolgreich verläuft.

An dieser Stelle möchte ich auch noch einmal betonen, was meine Grundlage für den gesamten WTO-Verhandlungsprozess ist: Liberalisierung ist kein Selbstzweck. Die Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen soll zu wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung führen und einen Beitrag zur Armutsbekämpfung in den Entwicklungsländern leisten. In der Präambel des GATS ist klargestellt, dass die vermehrte Teilhabe der Entwicklungsländer, insbesondere auch der LDCs, am internationalen Dienstleistungshandel zu den Zielen des Abkommens zählt. Das GATS verpflichtet die Industrieländer ausdrücklich zu Liberalisierungen, die für die Entwicklungsländer von Exportinteresse sind. Diese Verpflichtung muss bei den laufenden Verhandlungen eingelöst werden. Den Entwicklungsländern billigt das GATS Flexibilität beim Umfang der Liberalisierung zu. Von ihnen wird nicht erwartet, in gleichem Umfang wie die Industrieländer ihre Märkte zu öffnen. Sie können den Marktzugang schrittweise im Einklang mit ihrem Entwicklungsstand ausweiten. Hier muss den Entwicklungsländern der Rücken gestärkt werden, damit sie nicht auf Liberalisierungsforderungen eingehen, die nicht in ihrem Interesse liegen, etwa weil die erforderlichen institutionellen und regulativen Voraussetzungen nicht gegeben sind oder eine Liberalisierung nicht im Einklang mit den nationalen Entwicklungszielen steht.

Dabei steht aber von vornherein fest: Der Kernbereich staatlicher Daseinsvorsorge kann und darf in dem Verhandlungsprozess nicht zur Diskussion gestellt werden, weder hier in Deutschland, noch in Europa, noch in den Entwicklungsländern. Das WTO-Dienstleistungsabkommen begründet keine Pflicht zur Marktöffnung in bestimmten Sektoren und erst recht nicht zur Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen. Es darf auch kein Verhandlungsdruck in diese Richtung aufgebaut werden. Wir beraten Entwicklungsländer dabei, wie entsprechende handelspolitische und entwicklungspolitische Entscheidungen kohärent verknüpft werden können. Denn Handelspolitik ist schließlich nur ein Instrument – die Entwicklungsperspektiven sind das Ziel!


Die Kapazitäten der Entwicklungsländer stärken

Mehrmals habe ich bereits erwähnt, dass Entwicklungsländer ihre Position in der Verhandlungsrunde durchsetzen können müssen, dass sie nicht unter Druck gesetzt werden dürfen und dass sie einem möglichen Druck nicht nachgeben müssen. Dazu müssen die Entwicklungsländer aber in der Lage sein, eine eigene Verhandlungsposition zu finden, die ihrer weiteren Entwicklung nutzt, und dann auch diese Position verteidigen können. Dazu wurde ein Doha Development Agenda Global Trust Fund eingerichtet. Aus diesem Fonds werden Maßnahmen in Entwicklungsländern finanziert, die genau diesem Ziel dienen. Auch die Bundesrepublik beteiligt sich an der Finanzierung des Fonds. 2002 haben wir 525 000 Euro, in diesem Jahr 915 000 Euro einbezahlt. Darüber hinaus wurde unsere bilaterale handelsbezogene Zusammenarbeit verstärkt. Auf der Monterrey-Konferenz habe ich für diesen Bereich zusätzlich 2,5 Millionen Euro, später nochmals fünf Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Insgesamt hat das Bundesentwicklungsministerium im vergangenen Jahr Maßnahmen der bilateralen handelsbezogenen Technischen Zusammenarbeit mit etwa 75 Millionen Euro gefördert. Alle diese Maßnahmen zielen darauf ab, die Kapazitäten der Entwicklungsländer in den Verhandlungen zu stärken, sie bei der Umsetzung internationaler Vorhaben zu unterstützen und das Exportangebot aus Entwicklungsländern so zu verbessern, dass es dem internationalen Wettbewerb standhält.

Die Verhandlungen werden nur dann zu einem erfolgreichen Abschluss führen, wenn das Konzept einer Entwicklungsrunde kein Lippenbekenntnis bleibt und die Bedürfnisse und Interessen der Entwicklungsländer angemessen berücksichtigt werden. Hier sind die Industrieländer gefragt – und sie entscheiden damit nicht nur über unsere eigene Zukunft, sondern auch darüber, ob es gelingt, die Globalisierung gerecht zu gestalten.






Heidemarie Wiezcorek-Zeul ist Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung