Entwicklung und Zusammenarbeit

Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Die Weltbank
mahnt Reformen an

Billige Bananen – oder faire?

8-9/2003

Die Weltbank mahnt Reformen an

Zur Ineffizienz der multilateralen Entwicklungsstrukturen

Von Eckhard Deutscher

Die Weltbank mahnt Reformen in den multilateralen Entwicklungsstrukturen an. Diese können nicht von ihr selbst kommen, sondern nur von ihren Anteilseignern, den 184 Staaten. Aber dort entwickeln sich keine solchen Initiativen. Ebenso erneuerungsbedürftig sind die Strukturen der anderen bi- und multilateralen Organisationen in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Der deutsche Exekutivdirektor bei der Weltbank plädiert für einen großen Reformansatz.

Seit acht Jahren hat sich die Weltbank bedeutsamen Reformen unterworfen und ihr Paradigmenwechsel („Our dream is a world without poverty“) schlägt sich in ihrer Geschäftspolitik nieder, vor allem in der Ausrichtung auf weltweite Armutsbekämpfung. Zugleich bleibt das Kernproblem der Entwicklungspolitik, trotz der Verschärfung der globalen Risikoentwicklungen, das gleiche: Entwicklungsprobleme werden nur als Randprobleme betrachtet, und die Regierungen der meisten OECD-Staaten kürzen ihre Entwicklungsetats. Weltbankpräsident James Wolfensohn wird nicht müde, darauf hinzuweisen, dass die Entwicklungsziele, die die internationale Gemeinschaft proklamiert hat, nicht umgesetzt werden. Dabei sprechen die Zahlen eine deutliche Sprache: Weltweit werden jährlich 900 Mrd. US$ für Rüstung ausgegeben, 350 Mrd. für Subventionen und nur 57 Mrd. für die Entwicklungszusammenarbeit (von denen nur etwa die Hälfte den Entwicklungsländern in „cash“ zufließt).

Kurz: Die Weltbank sieht zu Recht ein politisches Verantwortungs- und Legitimationsproblem der politischen Systeme – der nationalen Regierungen, der supranationalen und der multilateralen Organisationen. Das bestehende System der „Global Governance“ ist ineffizient und bedarf struktureller Reformen, da anders die globalpolitischen Ziele, die Millennium Development Goals (MDG), nicht erreicht werden können: die Halbierung der weltweiten Armut bis zum Jahre 2015. Bei der Frühjahrstagung 2003 von Weltbank und Internationalem Währungsfonds machte die WB deutlich, dass zur Erreichung dieses Ziels eine jährliche Summe von 100 Milliarden Dollar erforderlich sei. Zugleich beklagte die deutsche Gouverneurin bei der Weltbank, Bundesministerin Heidemarie Wiecorek-Zeul, wie leicht es sei, riesige Summen für Militäreinsätze zu mobilisieren, während Finanzierungen für die Armutsbekämpfung auf größten Widerstand stießen.

Notwendig wäre, neben mehr Finanzen, aber auch mehr Politikkohärenz: Die Industrieländer müssen den Zugang zu ihren Märkten ermöglichen, ihre Subventionen abbauen und Abstand nehmen von dem neoliberalen Privatisierungsfetisch in Bezug auf Dienstleistungen, da Privatisierungen keineswegs in jedem Land und in jedem Sektor die Effektivität steigern. Die Entwicklungsländer müssen neue Politikqualitäten erringen, klientelistische Politiken, die Arme benachteiligen, überwinden und wirksame Reformen der öffentlichen Sektoren vornehmen. Bei beiden, den Industrie- wie den Entwicklungsländern, beklagt die Weltbank, auch unter Hinweis auf die Monterrey-Konferenz 2002 zur internationalen Entwicklungsfinanzierung, den Mangel an politischer Glaubwürdigkeit und an Umsetzung der Selbstverpflichtungen. Neue globale Rahmenbedingungen müssen geschaffen werden, um die Wirkung von Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen.

Die Weltbank will Reformen

Während die Weltbank dazu beiträgt, der Entwicklungspolitik ihren Stellenwert zu geben, und auf Glaubwürdigkeitsprobleme und Reformdefizite dieser Politik hinweist, ist andererseits nicht zu verkennen, dass es auch in der Weltbank selbst Governanceprobleme gibt. Dabei geht es im Kern darum, wie die Anteilseigner, also die Staaten, mit der Weltbank umgehen. An den Governancestrukturen sind signifikante Reformen trotz der weltpolitischen Veränderungen der letzten Jahre kaum vorgenommen worden. Kritik an der Weltbank greift deshalb in vielen Fällen zu kurz – sie müsste stattdessen Kritik an den Anteilseignern sein. Die Weltbank hat durchaus ein Eigeninteresse daran, dass die Anteilseigener ihre Aufgabe wahrnehmen, die multilateralen Finanzinstrumente politisch zu steuern. Von zentraler Bedeutung sind deshalb die Repräsentativstrukturen.

Das Verhältnis zwischen Exekutivrat (Board) und Management ist dabei entscheidend: Ob der Board seine Kontroll- und Steuerungsfunktion effektiv wahrnimmt oder sich das Management in seinen Entscheidungen verselbständigt, hängt davon ab, ob die Anteilseigener ihre Kontrollfunktion wahrnehmen. Die Diskussion über die Defizite in den Governance-Strukturen, die durch Präsident Wolfensohn und den südafrikanischen Finanzminister Trevor Manuel (in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des Development Committee der Weltbank) bei der Frühjahrstagung 2002 angeregt wurde, ist bisher ohne Konsequenzen geblieben. Kernpunkte der Kritik sind:

_ die Vertretungsstruktur des Exekutivrats (Board) sei ineffizient;
_ Die Positionen der Exekutivdirektoren spiegelten nicht immer die Positionen der vertretenen Regierungen wider;
_ der Exekutivrat könne für seine Entscheidungen letztendlich nicht in Verantwortung (Rechenschaftspflicht) genommen werden;
_ die Regierungen selbst seien nicht „nahe genug“ an den globalen Entwicklungsproblemen und verstünden nicht hinreichend die Funktion und die Defizite der multilateralen Entwicklungssysteme und der Internationalen Finanzinstitutionen (IFI);
_ es gebe zu wenig Kohärenz in den Entscheidungen der Regierungen in WB, IWF und den regionalen Entwicklungbanken;
_ die Amtszeit der ED sei zu kurz, um die WB in ihrer Organisation und ihren Abläufen zu verstehen;
_ der Exekutivrat sei ineffizient, er sei in vielen Fällen eher eine Belastung als ein wirksames Steuerungsorgan für die Operationalisierung der Bankgeschäfte.
_ Grundsätzlich stelle sich die Frage, ob ein Exekutivrat in dieser Form (als Resident Board) überhaupt erforderlich sei, und ob nicht über eine grundsätzliche Veränderung der Vertretungen der Länder in der WB, also der Governance-Struktur, nachgedacht werden sollte.

Die Verantwortung der Anteilseigner

Keine Frage: Reformen in der Governancestruktur der Weltbank sind erforderlich, um ihre politische Effizienz zu erhöhen. Dies hat die Weltbank verstanden, aber sie kann Reformen nicht aus Eigenem durchführen, sondern nur mithilfe ihrer Anteilseigner. Dass sie sich von diesen im Stich gelassen fühlt, ist durchaus nachvollziehbar.

Der Exekutivrat der WB ist von sich aus nicht in der Lage, grundlegende Governancereformen durchzuführen. Zwar versucht er derzeit, die Verfahren zu entschlacken und die Effizienz seiner Arbeit zu verbessern, doch gilt dies nur für die Arbeitsebene: Bisher werden die Beschlüsse des Exekutivrats mit einem Aufwand herbeigeführt, der nicht in einem sinnvollen Verhältnis zum Ertrag steht, sie verursachen jährliche Kosten in Höhe von ca. 60 Mio. US$. Noch wichtiger wären jedoch strukturverändernden Reformen auf der Ebene darüber; für diese ist jedoch der Board of Governors zuständig, der entsprechende Vorschläge erarbeiten müsste.

Je nach Tiefe und Breite einer Reform könnten die Eckpunkte einer möglichen Reformagenda die folgenden sein:

_ Anteilseignerstruktur: Eine deutliche Reduzierung der Anzahl der „chairs“ im Board of Governors (bei Sicherstellung der politischen Repräsentativität der Anteilseigner) wäre notwendig, um die Arbeitsfähigkeit zu sichern. Die Stimmrechtsstrukturen sollten an die politischen Realitäten angepasst, der Einfluss der Entwicklungsländer gestärkt werden. Zum letzten Thema gibt es bereits Beschlüsse des Development Committee, entsprechende Vorschläge zu erarbeiten.

_ Exekutivrat: Entscheidungen über die Kapitalressourcen der Bank, die Reservenbildung, Zugang zu Krediten etc. sollten als Mehrheitsentscheidungen entsprechend den Stimmrechtsanteilen erfolgen. Bei Entscheidungen über die Länder- und Sektorstrategien sollten die Entwicklungsländer über ein doppeltes Stimmrecht verfügen.

_ Geschäftsordnung des Exekutivrats: Es muss neu festgelegt werden, worüber der Board zu diskutieren und welche Beschlüsse er zu fassen hat. Der Board muss die politisch-strategischen Probleme erörtern, doch befasst er sich derzeit noch allzu häufig mit Problemen des Micromanagements.

_ Articles of Agreement: Die rechtlichen Grundlagen bedürfen der Überprüfung. Derzeit sehen sie vor, dass Beschlüsse im engeren Sinn lediglich bei Kreditvergaben getroffen werden. Die für die WB-Strategien wichtigen Länderpapiere (Country Assistance Strategies, CAS) oder die Sektorpapiere haben für das Management nur empfehlenden Charakter (werden allerdings in der Regel durchaus beachtet). Gefragt werden kann auch, warum die Board-Sitzungen vom Präsidenten der Weltbank und nicht rotativ von einem Exekutivdirektor geleitet werden.

Das Gesamtsystems ist reformbedürftig

Die Reform der Governance-Strukturen in der Weltbank kann aber nicht isoliert betrachtet werden. Reformbedürftig ist das Gesamtsystem der multilateralen Zusammenarbeit und ihrer Instrumente. Es ist grundsätzlich erforderlich, dass das Thema „Global Governance“ des UN-Systems und der internationalen Finanzierungsinstitutionen wieder prominent auf die Tagesordnung der internationalen Diskussion gebracht wird. Der UN-Generalsekretär arbeitet an seit Jahren geforderten Lösungen. Ebenso lange wird eine ECOSOC-Reform disku-tiert. Für die Internationalen Finanzierungsinstitutionen (IFI) bedeutet das, dass neben der Effizienz der operativen Geschäfte auch die arbeitsteiligen Beziehungen zum UN-System, den regionalen Entwicklungsbanken, der EU und der bilateralen Gebergemeinschaft neu bewertet werden müssen. Letztlich geht es also um die politische Herkulesaufgabe einer Neuordnung der „Global Governance“ und einer Anpassung der multilateralen Entwicklungs- und Finanzsysteme an die globalen Risikoentwicklungen. Dass mit vergleichbaren Aufgabenstellungen in früheren Jahren die Brundtland-Kommission, die Brandt-Kommission oder die verschiedenen Weltkonferenzen ohne wesentliche Erfolge geblieben sind, sollte nicht entmutigen. Ohne historische Vision gibt es keinen politischen Fortschritt.

Bilaterale Interessen, multilaterale Politik

Auch durch die neue unilaterale Weltpolitik der USA stellen sich für die bi- und multilateralen Systeme der Entwicklungspolitik neue Fragen. Wenn ein Land die politische und militärische Macht hat, künftig allein über Krieg und Frieden in Ländern oder Regionen zu entscheiden, so kann das nicht ohne Auswirkungen auf die politische Funktion der internationalen Entwicklungszusammenarbeit bleiben. Die Aufgabe, dies im Einzelnen zu untersuchen, steht noch vor uns. So muss z. B. die Idee der selbstbestimmten sozialen, politischen und kulturellen Entwicklung von Gesellschaften („ownership“) neu diskutiert werden. Und es muss diskutiert werden, wie die multilaterale Entwicklungspolitik damit umgeht, wenn sie für bilaterale globale Machtinteressen instrumentalisiert werden soll. Entwicklungszusammenarbeit lässt sich nicht auf Terrorismusbekämpfung reduzieren. Andererseits besteht kein Zweifel, dass globale Probleme wie Armut, Klimawandel oder HIV/AIDS auch zu den Ursachen für Kriegsökonomien und transnationalen Terrorismus gehören. Diese Probleme werden über kurz oder lang eine Verstärkung der multilaterale Zusammenarbeit erzwingen, weil sie sich nur auf diese Weise wirksam bekämpfen lassen. Die Rede von der „Irrelevanz der UN“ (und vielleicht auch der Weltbank) wird sich als vorübergehende politische Rhetorik erweisen.

In diesem Zusammenhang muss auch auf wuchernde ineffiziente Strukturen im internationalen Entwicklungssystem selbst hingewiesen werden, die dringend der Reform bedürfen und deren Reform zu beträchtlichen Einsparungen führen würde. Einige wichtige Schritte sind hier bereits gemacht worden, z. B. die Harmonisierung von Geberverfahren. Aber auch durch Verwaltungsrationalisierung in den multilateralen Organisationen könnten noch beachtliche Finanzmittel freigesetzt werden. Wenn die politische Ohnmacht der Entwicklungspolitik die Mobilisierung der dringend benötigten zusätzlichen Mittel verhindert, dann müssen wenigstens die vorhandenen Mittel so effektiv wie möglich eingesetzt werden.

Hier sei auch an einige weitere Realitäten erinnert: Entwicklungspolitik (wie oben schon erwähnt) führt in den Industrieländern immer noch ein Schattendasein – mit ihr lassen sich keine Wahlen gewinnen. Und auch in ihre eigenen Möglichkeiten zur Herstellung internationaler Politikkohärenz sollte die Weltbank keine überhöhten Erwartungen setzen. Das kann sie nicht allein, auch sie ist nicht omnipotent. Notorischer Entwicklungsoptimismus und das Gesundbeten von Defiziten können politische Ohnmacht nicht ausgleichen. Erforderlich ist vielmehr ein gemeinsamer Kraftakt mit dem UN-System und der internationalen Gemeinschaft für Reformen der Global Governance.

Die Stimmrechtsstrukturen den Realitäten anpassen

Zur Governance-Frage gehören auch die Stärkung der Entwicklungs- und Transitionsländer und deren gleichberechtigte Mitbestimmung in den Gremien und Entscheidungsprozessen in den Bretton-Woods-Institutionen (im WB-Jargon: „Voice of the Poor“) sowie die Frage, ob die über Jahrzehnte hinweg „naturwüchsig“ entstandene Zusammensetzung der Stimmrechtsgruppen den heutigen politischen Realitäten noch gerecht wird. Die Forderung nach stärken Beteiligungsmöglichkeiten für die Entwicklungsländer ist zuletzt im Rahmen der Monterrey-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung und der WB-IWF-Jahrestagungen 2002 erneut gestellt worden. Ein Bündel von Maßnahmen wäre erforderlich, um hier substanzielle Fortschritte zu erzielen. Änderungen in den Stimmrechtsstrukturen (voting structures) sind erforderlich. Im Prinzip aber muss politisch geklärt und definiert werden, was die „Voice of the Poor“ real ist und worin sie konkret besteht – sonst bleibt diese Forderung Ideologie.

Die Zusammensetzung der Stimmrechtsgruppen in den Bretton-Woods-Institutionen hat sich politisch überholt und entspricht nicht mehr den heutigen Realitäten und Notwendigkeiten. Besonders deutlich wird dies bei den EU-Ländern. Die Verträge von Maastricht und Amsterdam fordern mehr Abstimmung der EU-Mitgliedsländer auch in internationalen Organisationen. Dadurch ließe sich ein politisches Profil europäischer Entwicklungspolitik erzielen. Nicht wenige europäische Länder halten am eigenen Einfluss in der Weltbank fest – ein nationalstaatliches Residuum, das von der politischen Realität längst überholt sein sollte. Auch hier wird deutlich, dass es die EU bis heute nicht geschafft hat, ihre außenpolitische Zusammenarbeit zu einer kohärenten, gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik weiterzuentwickeln. Es ist dringend notwendig, eine kohärente europäische Entwicklungspolitik mit eigenen Strategien und Konzepten im Rahmen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu entwickeln. In den multilateralen Organisationen (UN, IWF, Weltbank, WTO etc.), wo maßgebliche Weichenstellungen für die internationale Politik stattfinden, können europäische Interessen nur dann vertreten und durchgesetzt werden, wenn sie als gemeinsame EU-Positionen eingebracht werden. Die Stimme Europas muss durch eine systematische Koordinierung gestärkt werden.

Der „Think Tank“ muss erhalten bleiben

Trotz aller Reformbedürftigkeit muss zum Schluss eines gesagt werden: Es gibt weltweit keine andere Institution, die mit einer solchen Fülle von Kenntnissen über Gesellschafts-, Wirtschafts- und Entwicklungsprobleme der Entwicklungsländer , von Wissen und hochqualifizierten Erfahrungen ausgestattet ist wie die Weltbank; Und die die mit ebenso hoher Reaktionsgeschwindigkeit und Präzision wie diese ihre Fähigkeiten abrufen und Problemlösungen anbieten kann. Man mag über die „amerikanische“ Diskurskultur der Weltbank streiten und auch darüber, ob in ihr das „konfuzianische Verhältnis“ zwischen (Entwicklungs-)Begriff und (Entwicklungs-)Realität genügend berücksichtigt wird. Auf jeden Fall ist die Weltbank eine Finanz- und eine Wissens-Bank („knowledge bank“) geworden, die unverzichtbar für die internationalen Entwicklungsanstrengungen ist. Deshalb sollten bei allen künftigen Reformen im Rahmen der Global Governance diese Fähigkeiten der WB als ein Wert betrachtet werden, der zu erhalten ist.

Dr. Eckhard Deutscher ist deutscher Exekutivdirektor bei der Weltbank. Dieses Papier gibt seine persönliche Meinung wieder.