Indiens Befreiungsjustiz

[ Interview mit Jura-Professor Upendra Baxi ]

Anfangs betrafen die meisten Fälle von Public Interest Litigation (PIL) Menschenrechtsfragen. In den 1980er Jahren kamen Umweltthemen dazu. In den vergangenen zehn Jahren ging es sogar um Fälle politischer Korruption. Es ist mittlerweile relativ normal geworden, dass der Supreme Court oder eines der regionalen High Courts Urteile gegen gewählte Regierungen fällen. Das wiederum hat zu dem Vorwurf geführt, dass eine politisch engagierte Judikative versuche, verfassungswidrige Macht zu erlangen. Der Rechtsgelehrte Upendra Baxi widerspricht. Er hält die Methodik für so wichtig, dass er den gebräuchlichen Begriff PIL in Indien durch einen anderen Terminus ersetzen will.

Prof. Baxi, versuchen Richter unrechtmäßig Macht an sich zu reißen, oder bewegt sich der sogenannte „gerichtliche Aktivismus” im Rahmen des Gesetzes?
Diese hässliche und menschenrechtsunfreundliche Frage wird ziemlich häufig gestellt – besonders nach dem 11. September 2001. Nehmen Sie die vor kurzem getroffene Entscheidung des Obersten US-Gerichtshofs zu Guantánamo Bay: Sicherlich wirft sie aus Sicht der abweichenden Richter und des Weißen Hauses die Frage auf, ob sie rechtlich korrekt ist. Ähnliche Fragen gibt es bezüglich vieler Urteile des Europäischen Gerichtshofs oder in den postkommunistischen Übergangsgesellschaften.

Und wie sieht es in Indien aus?
Die Frage der Legitimität von Urteilen, die über reine Gesetzesanwendung hinausgehen, wurde ausgiebig diskutiert. Das begann 1973, als der indische Supreme Court erklärte, das Parlament dürfe keine Zusatzartikel zur Verfassung erlassen, die die wesentlichen Elemente der Grundstruktur der Verfassung einschränken oder gar aufheben. Zu diesen Grundkonzepten zählten Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, das säkulare Staatsverständnis sowie die Machtbefugnis des Supreme Court. Heute herrscht Konsens, dass richterliche Überprüfung vollkommen demokratisch ist. Nebenbei bemerkt: Die Idee einer „Grundstruktur“ verdankt sehr viel der deutschen Vorstellung eines Grundgesetzes. Es ist erwähnenswert, dass die indische Verfassungsrechtsprechung dem verstorbenen Heidelberger Professor Dieter Conrad sehr viel verdankt: Seine Schriften über Indien beeinflussten die rechtliche Debatte. Alles in allem geht es bei der Debatte um die Macht der Gerichte aber weniger um ihre rechtliche Legitimität. Die Frage ist eher die von politischer Korrektheit: Es geht darum, wieviel Macht die Judikative in einem Regierungssystem im Verhältnis zu Exekutive und Legislative hat.

Wieso ist PIL relevant?
Es tut mir Leid, aber ich benutze den Begriff Public Interest Litigation oder PIL nicht, der eine US-amerikanische Prägung ist. Für die indische Situation ziehe ich es vor, von Social Action Litigation oder SAL zu sprechen. Dieses Instrument nutzen die nichtrepräsentierten, unterprivilegierten, ausgeschlossenen und enteigneten Volksgruppen für ihren Kampf um ihre einfachsten, fundamentalen Rechte. Der indische Supreme Court erlaubt mittlerweile Eingaben in Form von informellen Briefen oder sogar an das Gericht adressierten Postkarten, die die Wiederherstellung der Menschenrechte einklagen. Kein anderes Gericht in der modernen Geschichte hat die Rechtsprechung so weitgehend modernisiert.

Nutzen die Armen und Unterprivilegierten wirklich die Gerichte selbstständig im Sinne von SAL oder brauchen sie nicht doch Hilfe von gut ausgebildeten Mittelschichtsanwälten, die es als ihre staatsbürgerliche Pflicht ansehen, für das öffentliche Interesse zu agieren?
Die Betroffenen brauchen Jura-Professoren und Juristen, Medienleute, Menschenrechtsaktivisten und sozial Engagierte, um den Gerichten die Missstände zu Gehör zu bringen. So hat Social Action Litigation begonnen und so ist sie gewachsen. Rechtsanwälte und Richter stiegen später ein und das ist positiv. Aber der Prozess lebt vom Geist sich auflehnender Bürger, die versuchen, gerichtliche Macht gegen gesetzeswidriges Vorgehen der indischen Regierungsführung einzusetzen.

Welche Urteile halten Sie für besonders wichtig?
Im Großen und Ganzen betreffen diese Entscheidungen die Sicherung der Menschenrechte. Es geht um
– Inhaftierte;
– die Anerkennung von Frauenrechten als Menschenrechte;
– Rechte von Kindern;
– die Förderung der Menschenrechte von sozial und aus Bildungssicht Benachteiligten;
– angemessene Beachtung der Menschenrechte bei Strafrechtsprozessen;
– indigene Völker und um
– das Umweltrecht.
Diese Liste ist selbstverständlich und glücklicherweise nicht vollständig.

Die Alltagsrealität spiegelt wohl in keinem Land eins zu eins die rechtlichen Bestimmungen wider. In armen Staaten mit hohen Analphabetenquoten sind die Diskrepanzen oft besonders groß. Behindert das die Durchsetzungskraft der Gerichte? Nicht immer ist die Umsetzung von Urteilen garantiert.
In der Tat besitzen die Gerichte nicht die Macht der Geldbörse oder des Schwertes. Die Erfahrung des radikalen südafrikanischen Verfassungsgerichts legt nahe, dass die Justiz soziale und ökonomische Rechte nicht erzwingt, indem sie über die Steuerverteilung im Haushalt oder über Planungsprozesse entscheidet. Selbst eine sozialpolitisch engagierte Judikative überlässt das makroökonomische Management der Nation normalerweise den gewählten Vertretern der Öffentlichkeit. Aber ich glaube, dass der indische Supreme Court eine Tendenz hat, allzu leichtfertig symbolische Erklärungen abzugeben. Er schöpft die Macht, die er besitzt, nicht voll aus, wenn es darum geht, alle Entscheidungen wirklich umzusetzen.

Wie hat die Möglichkeit von PIL-Klagen die Einstellung von Bürokraten und Politikern verändert?
Um ehrlich zu sein, nicht besonders stark! Politische Klassen – und nicht nur in Indien – tendieren zu einer Nach-mir-die-Sintflut-Logik. Aber die Justiz gibt Anlass zur Hoffnung auf die Durchsetzung von Rechten. Anders gesagt: Wenn es das Verfassungsgericht wirklich ernst meint, setzt es auch seinen Willen durch.

Erreichen die Gerichte auch abgelegene, ländliche Gebiete?
Das hängt von der Frage ab, um die es geht. Viele Klagen kreisten um die Situation schlecht- oder unorganisierter Landarbeiter und haben ihre rechtliche Lage verbessert. Dabei ging es etwa um Schuldknechtschaft oder um Tagelöhner. Außerdem gibt es Rechtsverfahren, die riesige Entwicklungsprojekte in Frage stellen, die die Umsiedlung von großen Teilen der Bevölkerung erfordern. Derlei betrifft auch Menschen auf dem Land.

Was sind die wichtigsten fassbaren Ergebnisse in Sachen Regierungsführung?
Hier gehen die Meinungen auseinander. Aber die meisten Analysten wären sich sicher darüber einig, dass Social Action Litigation zu wichtigen Innovationen in Sachen Recht, Politik und Verwaltung geführt hat. Insgesamt gesehen hat die Möglichkeit, Recht offensiv einzuklagen, zu einer neuen Regierungskultur geführt, die Menschenrechte stärker achtet. Richterliche Intervention hat vor allem auf folgenden Feldern empirische Ergebnisse gebracht:
– Überwachung von Korruption in Spitzenämtern;
– Sicherung von freien und fairen Wahlen;
– minimale Menschenrechtsbeachtung innerhalb totaler Institutionen wie Gefängnissen oder psychiatrischen Anstalten;
– rechtliche Strategien zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen in der Familie und von sexueller Belästigung am Arbeitsplatz;
– Verordnung genauer Prüfung von Fördermaßnahmen, von denen sozial benachteiligte Kasten und Klassen sowie indigene Völker profitieren;
– Etablierung eines Umweltrechts auf saubere Luft und sauberes Wasser;
– eine beeindruckende Rechtsprechung, die fundamentale menschliche Bedürfnisse in Grundrechte und -freiheiten übersetzt;
– Durchsetzung von wichtigen ersten Schritten, um Frauenrechte als Menschenrechte zu etablieren;
– Verwaltung von öffentlichen Gütern und schließlich
– Artikulierung klarer Vorstellungen über die sozialen Aufgaben der Gerichte und der gerichtlichen Prozesse.
Dies sind bedeutende normative Erfolge. Gleichzeitig bleibt ihre Umsetzung in die Alltagsrealität hinter den Erwartungen zurück. Aber – um mit den Worten von Professor Reinhart Kosselleck zu sprechen – sie erweitern den „Horizont der Erwartungen“.

Die indischen Gerichte haben den Ruf, überlastet und ineffektiv zu sein…
Dieser Ruf ist zum Teil gerade wegen des Erfolgs von Social Action Litigation entstanden, der zum explosionsartigen Anstieg der Aktenflut beigetragen hat. Gleichzeitig gehen die erstinstanzlichen Gerichtsverfahren bei Zivilklagen und Strafverfahren nur äußerst zäh und langsam voran. Es gibt verschiedene Ansätze, dieses Problem anzugehen, wobei bisher keine echte Antwort auf die Krise des Gerichtssystems gefunden wurde.

Was wurde denn getan?
Beispielsweise wurden Schnellgerichte eingerichtet, um lang schwebende Verfahren anzugehen. Es wurde auch versucht, die Überlastung der Gerichte durch spezialisierte Gerichtshöfe zu verringern. Außerdem gab es den Versuch, die Anzahl von Gerichtsterminen auf allen Ebenen zu erhöhen und sie schneller aufeinander folgen zu lassen. Aber das System krankt weiter an Verzögerungen, die eine ganze Reihe von Beratungsprozeduren zwischen Exekutive und Judikative mit sich bringen. Die Situation hat sich in zunehmendem Maße verbessert. Aber juristische Berufsorganisationen sind sehr stark. Sie verhindern oft wesentliche Verfahrensreformen. Allzu oft streiken sie gegen Veränderungsvorschläge und verschlimmern damit den Verzug.

Die befreiende Kraft der Judikative stößt also in der Praxis weiter an ihre Grenzen?
Insgesamt kann man das so sagen. Der Weg eines Verfahrens durch die Gerichtshierarchie bleibt erschreckend langsam. Das betrifft auch Social Action Litigation, was besonders frustrierend ist, weil es hier um Fragen geht, die dringlich der Verbesserung bedürfen. Der Supreme Court hat ein System von vorläufigen Anordnungen entwickelt, um auf dringende, existenzielle Bedürfnisse zu reagieren. Aber die endgültigen Entscheidungen brauchen sehr, sehr lange. Menschen, die das Recht auf Essen einklagen, können nicht eine ganze Generation lang warten. Ethnische Gruppen, die von Großprojekten wie Staudämmen vertrieben wurden, müssen eineinhalb Generationen auf Ersatzleistungen und Rehabilitierung warten. Die Bhopal-Opfer kämpfen kurz vor dem 20. Jahrestag der Katastrophe immer noch erfolglos um Gerechtigkeit. All das bewegt mich dazu, manchmal erbittert zu sagen: „Streitparteien Indiens vereinigt euch, denn ihr habt nichts zu verlieren als die Verspätungen der Justiz!“

Es scheint, dass die meisten Anstrengungen wirkungslos bleiben?
Es gibt auch eine positive Seite. Zu den Segen des gerichtlichen Aktivismus gehören neue, justiziell geschaffene Menschenrechte, die nicht explizit in der Verfassung verankert waren, sowie Bemühungen, die Integrität der Verwaltung wieder herzustellen. Es ist eine Ära angebrochen, in der benachteiligte und enteignete Völkergruppen unbehindert vor Gericht Zuflucht suchen und ihr Fall dort auch behandelt wird. Regierungen – ob auf Staats- oder Bundesebene – müssen etwas mehr Rechenschaft ablegen, verglichen mit den ersten vier Jahrzehnten nach der Unabhängigkeit. All das bedeutet nicht die Emanzipation der benachteiligten, enteigneten und beraubten Massen Indiens. Aber gerichtlicher Aktivismus hat bewirkt, dass die Mächtigen ein wenig mehr zur Verantwortung gezogen werden.

Bücher von Upendra Baxi:
2002: The Future of Human Rights, Oxford University Press
1994: Inhuman Wrongs and Human Rights – Unconventional Essays, Delhi: Har-Anand
1994b: Mabrino’s Helmet? Human Rights for a Changing World, Delhi: Har- Anand
1982: The Crisis of Indian Legal System, Vikas: New Delhi
1980: The Indian Supreme Court and Politics, Lucknow: Eastern