Erfolgsmodell Verfassungsgericht

Weltgipfel zur Informationsgesellschaft

[ Von Anja Schoeller-Schletter ]

Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit ist eines der Hauptziele der Entwicklungspolitik der wichtigsten internationalen Geberorganisationen geworden. Weil nachhaltige Entwicklung ein umfassender Prozess ist, haben sich die Weltbank und ihre Partnerorganisationen in den vergangenen zehn Jahren intensiv mit Rechts- und Justizreformen beschäftigt. Dabei geht es nicht nur um normative Neuregelungen, sondern auch um institutionelle Reformen, die zur Umsetzung des Rechts nötig sind. Die Erfahrung hat gelehrt, dass ohne solide Gesetzesbasis Investitionen gehemmt werden, dass auch Reformprojekte in anderen Sektoren ohne funktionierendes Rechtswesen scheitern. Rule of law für nachhaltiges Wirtschaftswachstum und good governance gegen Korruption lautet das Programm.

Folglich hat sich die Weltbank auf die Rolle von Recht für die wirtschaftliche Entwicklung konzentriert und sieht – vereinfacht gesagt – Recht und Justiz vorrangig unter dem Aspekt der marktwirtschaftlichen Entwicklung. Darin unterscheidet sich ihre Initiative „Rechts- und Justizreform“ etwa vom Förderkonzept „Rechtsstaatlichkeit“ der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), das stärker systematisiert und mit konkreter definierten und inhaltlich umfassenderen Komponenten angefüllt ist.


Pfeiler des Rechtsstaats

Die beste Verfassung ist nicht viel wert, solange sie nicht in die Praxis umgesetzt wird. Die Rechte, die sie verspricht, müssen tatsächlich gewährleistet werden. Die Institutionen müssen funktionieren und ihre zugeschriebenen Aufgaben erfüllen. Dafür ist die rechtsprechende Gewalt von zentraler Bedeutung – und zwar insbesondere die mit der Verfassungskontrolle betraute Oberste Gerichtsbarkeit in ihrer Rolle als Sicherungsorgan der verfassten Ordnung. Dabei kann es sich in Anlehnung an das US-Modell um einen Supreme Court handeln, der die höchste Instanz für alle richterlichen Entscheidungen darstellt, oder um ein Verfassungsgericht wie in Deutschland und Spanien, das ausschließlich für Verfassungsstreitigkeiten zuständig ist. Eine dritte Möglichkeit ist ein Supreme Court mit einem spezialisierten Senat für Verfassungsstreitigkeiten, wie er seit den 80er Jahren in zahlreichen lateinamerikanischen Staaten vorzufinden ist.

Der US-amerikanische Supreme Court und das deutsche Verfassungsgericht sind zwei Beispiele dafür, wie Gerichte in Verfassungsangelegenheiten bei der Errichtung einer Gesellschaftsordnung als Katalysatoren gewirkt haben. Entscheidungen der Verfassungsgerichtsbarkeit haben sich als notwendig erwiesen um Kompetenzstreitigkeiten zwischen Organen zu lösen, die Staatsgewalt bei Verletzungen von Bürgerrechten gegebenenfalls in ihre Schranken zu verweisen und Präzedenzfälle für das Funktionieren der jeweiligen Verfassungsordnung zu setzen. Beschaffenheit und Qualität eines mit Verfassungskontrolle betrauten Gerichts können zudem zum Vertrauen der Bevölkerung in die staatliche Ordnung beitragen. Der Kompetenz und Unabhängigkeit der Richter kommt dabei ganz besondere Bedeutung zu.

Die politische Geschichte lateinamerikanischer Staaten kennzeichnen seit zwei Jahrhunderten fehlgeschlagene Versuche, stabile Demokratien zu etablieren. Auf die Demokratisierungsansätze in den 1920er und 1930er Jahren folgte eine Phase autoritärer Militärherrschaft, geprägt durch zahlreiche Putsche (40er bis 50er Jahre) und durch lang währende Präsidialdiktaturen während des Kalten Krieges (etwa Stroessner in Paraguay, Pinochet in Chile). In einigen Ländern, beispielsweise Bolivien, folgten zahlreiche Verfassungen in kurzer Zeit aufeinander. Charakteristisch für diese Ära waren mangelnder Schutz von Menschenrechten, ein unausgeglichenes Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative, ein Mangel an checks and balances, die starke politische Rolle der Streitkräfte sowie eine korrupte, der Exekutive untergeordnete und ihrem Namen nicht gerecht werdende Justiz.

Seit den 1980er Jahren gab es eine Welle von Demokratisierungsversuchen in Lateinamerika. Vielerorts gab es Reformversuche, welche die institutionellen und rechtlichen Strukturen grundlegend verändert haben. Dabei beruhen Reformen nicht immer auf dem Willen zur Demokratisierung. Es kann auch schlicht mehr Effizienz angestrebt werden. Korrekturen am politischen System erfordern die Etablierung eines neuen Rechts, einer neuen Rechtsauslegung und einer neuen Rechtsanwendung. Organe staatlicher Gewalt werden neu definiert und erhalten neue Kompetenzen. Die neu etablierten oder umdefinierten Institutionen müssen sich voneinander abgrenzen und ihre Rolle neu begreifen. Dabei stehen sich altes und neues Verständnis konfliktreich gegenüber.

Erfahrungsgemäß treten dabei in unterschiedlichen Ländern immer wieder ähnliche Probleme auf. Das gilt etwa für die Überlagerung alten Rechts durch neues und die daraus resultierenden Inkonsistenzen und den damit verbundenen Klärungsbedarf. Wenn beispielsweise zur Entpolitisierung des Militärs die politischen Mitwirkungsrechte eingeschränkt werden, wie etwa das Wahlrecht oder die Mitgliedschaft in Parteien, kann dies zu Kollisionen mit den verfassungsmäßig verankerten bürgerlichen Rechten führen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit muss dann den Umfang des Rechts auf Meinungsfreiheit ermitteln. Ein anderes wiederkehrendes Problem ist die Frage, inwieweit die neue Verfassung es gestattet, den Mitgliedern der Militärdiktaturen Immunität zu gewähren.

In Lateinamerika hat ein Wandel darin stattgefunden, was als Voraussetzung einer erfolgreichen Demokratisierung angesehen wird. Das Bewußtsein ist gewachsen, dass eine unabhängige, kompetente Judikative nötig ist, um die Organe bei der Ausübung von Staatsgewalt in verfassungsmäßigen Grenzen zu verweisen und die Rechte des Individuums zu schützen. Hintergrund dieser Entwicklung ist die vielfältige Erfahrung mit Demokratisierungsprozessen und ihren Rückschlägen.


Lösung grundsätzlicher
Konflikte

Politische Konflikte können auf unterschiedlichen Ebenen gelöst werden. Sie können auf der Ebene der Verfassung entschieden werden – sei es durch die Formulierung einer neuen Verfassung oder durch die Reform einer bestehenden Verfassung. Sie können aber auch per Gesetz durch die Legislative geregelt oder mittels Gerichtsentscheidungen gelöst werden. Auf welcher Ebene Konflikte entschieden werden, gibt Aufschluß über Eigenart und Funktionieren eines Staates. Ein Merkmal lateinamerikanischer Staaten ist, dass in politischen Umbruchs- und Konfliktlösungssituationen meist neue Verfassungen geschrieben wurden. Das schwächt den Wert des Instituts Verfassung an sich, weil sie zum verfügbaren Gut mit zeitlich begrenzter Wirkung wird. Es gab kaum Versuche, Verfassungen zu reformieren oder ihre Wirkung konsequent von Gerichten kontrollieren zu lassen.

In den vergangenen Jahrzehnten läßt sich nicht nur ein Wandel darin erkennen, welche Probleme bewußt wahrgenommen und angegangen werden, sondern auch, auf welcher Ebene sie gelöst werden. Mit wachsender Unabhängigkeit und fachlicher Kompetenz wird den Gerichten, insbesondere den Verfassungsgerichten, zunehmend die Rolle zuerkannt, Konflikte grundsätzlicher Natur zu behandeln.

Lange Zeit hatte der Supreme Court der Vereinigten Staaten eine Vorbildfunktion in Lateinamerika. Das ist inzwischen nicht mehr im selben Maß der Fall. Dabei geht es weniger um seine inhaltliche Bedeutung als um die Organisationsform. Der Vergleich staatsrechtlicher Reformmaßnahmen in Lateinamerika belegt die zunehmende Orientierung an kontinentaleuropäischen Modellen (siehe Tabelle). So wurden seit 1985 in sechs Ländern Lateinamerikas spezialisierte Verfassungsgerichte eingeführt, unter anderem in Chile, Peru und jüngst in Bolivien. In fünf weiteren Ländern wurden im gleichen Zeitraum innerhalb bestehender Supreme Courts von US-Zuschnitt Senate eingerichtet, die sich ausschließlich mit Prüfungen von Verfassungsmäßigkeit befassen. Nur sechs Länder – darunter Mexiko, Argentinien und Brasilien – behielten dem Namen nach traditionelle Supreme Courts bei, was Reformen nicht verhindert hat.

Der Vergleich der jeweiligen Gerichte zeigt allerdings auch, dass nicht allen der neueingeführten Verfassungsgerichtsorgane konsequent die Kompetenzen zugeordnet worden sind, die für eine Verfassungskontrolle nach kontinentaleuropäischem Muster zu erwarten wären. So hat Paraguay für Verfassungsstreitigkeiten eigens einen allein zuständigen Verfassungssenat eingeführt, aber seinen Verfassungswidrigkeitserklärungen Wirkung nur für einen speziellen Fall, nicht etwa auch für die zugrunde liegenden Gesetze, zugebilligt. Die verfassunggebende Versammlung begründete diese zwischen den Rechtstraditionen liegende Regelung mit der Erfahrung einer dysfunktionalen, der Exekutive untergeordneten Justiz. Vor allem aber mit der Angst, damit eine zu mächtige Gewalt im Verhältnis zum Parlament zu errichten. Hinter dieser Sorge steht das Verständnis vom Parlament als absolutem Souverän, das in der britischen Tradition wurzelt.

In vielen Ländern Lateinamerikas, wenn auch mit rückläufiger Tendenz, darf nicht nur das Verfassungsgericht Fälle auf Verfassungsmäßigkeit prüfen. Dies steht auch erstinstanzlichen Gerichten zu, deren fachliche Kompetenz für genau diese Aufgabe oft unzulänglich ist. Die Diskrepanz zwischen Bezeichnung und Kompetenz der mit Verfassungskontrollbefugnissen ausgestatteten Organe erstreckt sich auch auf die weiterhin als „Supreme Courts“ bezeichneten Gerichte. Einige davon, etwa in Brasilien oder der Dominikanischen Republik, sind in Kompetenzen weitgehend an kontinentaleuropäische Vorbilder angepasst worden.

Es besteht großes Interesse an vergleichenden Ansätzen in der Verfassungsrechtstheorie unter den Fachleuten der Länder, die Diktaturen hinter sich haben. Das betrifft nicht nur die Verfassungsgebung, sondern auch die Verfassungsrechtsprechung. Es gibt einen Trend zur Internationalisierung mit häufigerer Betrachtung von Vergleichsfällen. Dies war im Januar auch zentrales Thema auf dem 4. World Congress of Constitutional Law in Santiago de Chile. Im Bereich der Verfassungsrechtsprechung gilt dies insbesondere für die Länder Lateinamerikas, die zwischen angloamerikanischer und kontinentaleuropäischer Rechtstradition stehen und zunehmend auf Mischformen der Verfassungsgerichtsbarkeit zurückgreifen.

Schon seit der Kolonisierung durch Spanier und Portugiesen steht Lateinamerika unter Einfluß kontinentaleuropäischen Rechts. Während des Unabhängigkeitsprozesses hatten die Ideen der Französischen Revolution starken Einfluß auf die politischen Eliten, die den Prozeß vorantrieben. Anfangs erfolgte die Übernahme von Modellen – und zum Teil ganzen Gesetzen – hauptsächlich im Privatrecht, während das Verfassungsrecht sich eher am US-System orientierte.

Im Zuge politischer Reformen nach dem Ende der Militärregime und stärkerer internationaler Kooperation im Bereich der Justiz- und Verfassungsrechtsreformen knüpfen die Reformstaaten Lateinamerikas seit den achtziger Jahren zunehmend an die kontinentaleuropäische Verfassungsrechtstradition an. Diese Entwicklung wurde zusätzlich verstärkt durch die Tatsache, dass während dieser Zeit in Spanien die europäischen Klassiker der Verfassungsrechtswissenschaften rezipiert wurden (F. Lassalle, G. Jellinek, K. Löwenstein, K. Hesse etc.). Dort hatten sie nach dem Ende des Franco-Regimes neue Aktualität gewonnen. Für spanischsprachige Länder hat dies die Folge, dass die Texte nun für alle Verfassungsjuristen aus Theorie und Praxis verständlich vorliegen. Damit einher geht inzwischen auch eine wachsende Orientierung an den seit mehreren Jahrzehnten erfolgreich arbeitenden Verfassungsgerichten Europas und deren Rechtssprechung.


Herausforderungen für
Forschung und Entwicklungspolitik

Die Entwicklung von Rechtsstaat und Demokratie ist in Lateinamerika in den vergangenen Jahrzehnten weit vorangekommen. Die Justiz hat, bei allen noch bestehenden Schwierigkeiten, sicherlich entscheidend dazu beigetragen. Richter und Urteile der neu geschaffenen Verfassungsgerichte sind von beeindruckend hohem Niveau. Dies trifft auch auf andere Gerichte der oberen Instanzen zu. Demgegenüber leiden die unteren Instanzen nach wie vor an fehlendem Basiswissen und unzureichender Ausstattung.

Ein wichtiger Beitrag der Entwicklungszusammenarbeit bleibt deshalb die Unterstützung der Richterausbildung auf der Ebene der Rechtsanwendung und
-umsetzung. Im Rahmen von verbesserter Informationszugänglichkeit und zunehmender Vernetzung gerade auch in Fachkreisen hat sich in den vergangenen Jahren der Kontinente übergreifende Prozess gegenseitiger Rezeption verstärkt. Dies wirkt sich zunehmend auch auf die Rechtsprechung aus. Dabei erweist es sich als nützlich, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht vor etwa einem Jahr einen Übersetzungsservice eingerichtet hat. Dies geschah als Reaktion auf die zunehmende Nachfrage. Das Bundesverfassungsgericht wollte auf gezielte Anfrage hin einzelne Entscheidungen in anderen Sprachen zugänglich machen.

Eine Herausforderung für die Entwicklungsforschung ist es nun, die Beweggründe, Wege und Folgen dieses Rezeptionsprozesses zu durchschauen. So lässt sich etwa in manchen Fällen nachvollziehen, wie Urteile davon geprägt sind, in welchem Land Richter während der Ausbildung waren. Eine weitere Herausforderung besteht darin, Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit, systematischen Verarbeitung oder Nutzbarmachung von politischen Erfahrungen und Argumentationstechniken zu untersuchen.

Die Entwicklungszusammenarbeit dagegen steht vor der Herausforderung, das Phänomen auf die Programmebene zu heben und in das existierende, konzeptionell schon darauf vorbereitete Förderprogramm zu integrieren. Um beispielsweise aus der wenig bekannten Initiative des Bundesverfassungsgerichts eine systematisch für andere Länder nutzbare Quelle zu machen. Weltbank und deutsche Entwicklungspolitik nennen unter „lessons learned“ den Bedarf nach verstärkter Zusammenarbeit zwischen den Entwicklungsorganisationen untereinander. Hier sind Weltbank und europäische Entwicklungspolitik gleichermaßen gefragt: Wo wäre die Harmonisierung angloamerikanischer und kontinentaleuropäischer Elemente so erforderlich und so Erfolg versprechend wie in Lateinamerika?

Literatur
Norbert Lösing (2002), La jurisdicción constitucional en Latinoamérica, Montevideo
Anja Schoeller-Schletter (2001), Verfassungstradition und Demokratieverständnis, Paradigmenwechsel und Reform (VRÜ Beiheft 17), Baden-Baden: Nomos.
Helen Ahrens/ Detlef Nolte (1999), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika, Frankfurt a. M: Vervuert.
Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2002), Recht und Justiz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Positionspapier des BMZ Nr. 047.
Weltbank: http://www4.worldbank.org/legal/leglr/

Dr. Anja Schoeller-Schletter
ist Juristin und Historikerin. Sie arbeitet als Senior Research Fellow am Zentrum für Entwicklungsforschung in Bonn. a.schletter@uni-bonn.de