[ UNCTAD XI ]

Im Schatten der WTO

[ Von Rolf Drescher ]

Um es vorwegzunehmen: Die wichtigste Entscheidung für die künftige Arbeit von UNCTAD stand in São Paulo nicht auf der Tagesordnung. Sie wird in den kommenden Monaten in New York getroffen. Nach neun Jahren läuft im September die Amtszeit von UNCTAD-Generalsekretär Rubens Ricupero ab. Der Nachfolger wird von UN-Generalsekretär Kofi Annan bestimmt. Nach dem Regionalproporz wird die neue Chefin oder der neue Chef aus Asien kommen. Namen werden zahlreich gehandelt, wer aber letztlich das Rennen macht, ist völlig offen.

Thema von UNCTAD XI war die „Verbesserung der Kohärenz zwischen nationalen Entwicklungsstrategien und globalen ökonomischen Prozessen zur Förderung von Wirtschaftswachstum und Entwicklung“. Dabei ging es nicht darum, neue grundsätzliche Ziele festzulegen, sondern um die Frage, welchen Beitrag UNCTAD zur internationalen Entwicklungsagenda und den Millenniumszielen leisten kann. Viel zu verhandeln gab es in São Paulo nicht mehr. Bei den meisten der insgesamt fast 120 Paragrafen des Arbeitsprogramms hatten sich die Unterhändler bereits im Vorfeld am UNCTAD-Sitz in Genf geeinigt. Die noch offenen Punkte wurden in São Paulo relativ schnell und ohne große Kontroversen abgearbeitet.

Bei den Genfer Vorverhandlungen über den von UNCTAD XI verabschiedeten „São Paulo Consensus“ hatte das Kapitel zum Thema Handel die Beratungen dominiert. Allen voran die USA befürchteten, es könne ein neues Verhandlungsforum für Handelsfragen außerhalb der WTO geschaffen werden. Folgerichtig hatten sie die Streichung aller Aussagen mit WTO-Bezug aus dem Entwurf für die Abschlusserklärung gefordert. Die Europäische Union war in Genf deutlich flexibler gewesen. Im Abschlussdokument heißt es im Sinne der EU-Position denn auch, die UNCTAD sei zwar kein Verhandlungsforum, ihr komme aber als Diskussionsforum zu Fragen von Handel und Entwicklung eine wichtige konsensfördernde Rolle im Vorfeld der WTO-Verhandlungen zu.

Um diesen Rahmen zu füllen, muss UNCTAD jedoch ihre Rolle im Detail überprüfen und neu definieren. Die Rahmenbedingungen haben sich seit der UNCTAD-Gründung vor vierzig Jahren grundlegend geändert. Der exklusive Klub der 23 Gründungsmitglieder des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) hat sich mit der WTO in eine nahezu universelle Organisation mit über 140 Mitgliedstaaten entwickelt. Auch inhaltlich brachte die Uruguay-Runde, aus der die WTO hervorging, eine erhebliche Ausweitung. Dienstleistungen, geistiges Eigentum und Landwirtschaft sind seither Bestandteil des multilateralen Handelssystems. Zudem stellt die Doha-Runde erstmals Entwicklungsanliegen in den Mittelpunkt der Verhandlungen – jedenfalls auf dem Papier. Die Doha-Ministererklärung erkennt zudem die technische Zusammenarbeit ausdrücklich als Kernelement der Entwicklungsdimension des multilateralen Handelssystems an. Mit dem Ende 2001 beim WTO-Sekretariat eingerichteten Doha Development Agenda Global Trust Fund stehen der WTO die finanziellen Mittel für eine erhebliche Ausweitung ihrer handelsbezogenen technischen Zusammenarbeit zur Verfügung. Diese grundlegenden Veränderungen der letzten zehn Jahre verlagern die Diskussion über Fragen zu Handel und Entwicklung zunehmend in die WTO. Das Zusammenspiel der beiden Organisationen muss darauf neu ausgerichtet werden. Eine überzeugende konzeptionelle Antwort hat die UNCTAD darauf noch nicht gefunden.


Stärkung des Süd-Süd-Handels

Industrie- und Entwicklungsländer sprachen sich in São Paulo gleichermaßen für eine Stärkung des Süd-Süd-Handels aus. Der Handel zwischen den Entwicklungsländern hat gegenwärtig einen Anteil von 12 Prozent am globalen Handel – mit steigender Tendenz und einem enormen Potenzial. Mit dem Schlagwort einer „neuen globalen Handelsgeografie“ hatte insbesondere der brasilianische Präsident Lula da Silva seit Wochen für eine neue (dritte) Verhandlungsrunde unter dem General System of Trade Preferences among Developing Countries (GSTP) als „Handelsrunde der Armen“ geworben.

Bislang hat das 1989 im Rahmen der UNCTAD eingerichtete GSTP keine große Bedeutung erlangt. Nach der in São Paulo verabschiedeten Erklärung streben die gegenwärtig 43 Mitgliedstaaten eine Erhöhung der Mitgliederzahl (die Mitgliedschaft im GSTP ist offen für alle Mitglieder der G77/ China-Staatengruppe) und signifikante Zollsenkungen für eine breite Produktpalette an; den am wenigsten entwickelten Ländern sollen besondere Präferenzen eingeräumt werden. Die Verhandlungen sollen im November 2004 beginnen. Während Südafrika eine Teilnahme andeutete, hielt sich China bedeckt. Ob das GSTP in eine Schlüsselrolle für die Liberalisierung des Handels unter den Entwicklungsländern hineinwächst, lässt sich derzeit kaum absehen. Die „São Paulo Declaration“ ist nicht mehr als eine Absichtserklärung ohne konkret ausformulierte Ziele. Man sollte aber nicht vorschnell von den dürftigen Ergebnissen der beiden ersten Verhandlungsrunden auf die kommende dritte Runde schließen. Mittlerweile gehen über 40 Prozent der Entwicklungsländer-Exporte in andere Entwicklungsländer. Höhere Präferenzen würden dem Süd-Süd-Handel zusätzliche Impulse geben und Handelspotenziale erschließen. Sie liegen deshalb im Interesse der Entwicklungsländer.

Die interessanteste und weitreichendste Auseinandersetzung bei den Verhandlungen über den „São Paulo Consensus“ drehte sich um die Frage nach dem „politischen Handlungsspielraum“ (policy space) für Entwicklungsländer. Die Sorge der Industrieländer: Das Konzept des policy space könne dazu dienen, verbindliche internationale Verpflichtungen in Frage zu stellen. Während die Europäische Union sich schon in Genf offen für einen Dialog gezeigt hatte, waren die USA wenig kompromissbereit. Im Abschlussdokument heißt es nun, jede Regierung müsse die Vorteile internationaler Verpflichtungen mit dem Verlust an Handlungsspielraum abwägen. Für die Entwicklungsländer sei es besonders wichtig, dass alle Staaten die Notwendigkeit einer angemessenen Balance zwischen nationalem Handlungsspielraum und internationalen Verpflichtungen berücksichtigen.

Die Diskussion ist nicht wirklich neu. Die Anerkennung eines nationalen Handlungsspielraums markiert den Abschied vom Washington Consensus und seines „one-size-fits-all“-Ansatzes. Der „Monterrey Consensus“ der UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung anerkennt ausdrücklich einen Pluralismus politischer Konzepte. Der im Februar 2004 vorgelegte Bericht der von der Internationalen Arbeitsorganisation eingesetzten Weltkommission zur sozialen Dimension der Globalisierung hatte die Beschneidung nationaler Handlungsspielräume durch die WTO-Regeln deutlich kritisiert und eine Überprüfung der entsprechenden Regeln verlangt. So weit geht der „São Paulo Consensus“ nicht. Für die UNCTAD ist der Passus zu policy space aber dennoch wichtig, weil er ihr das Mandat gibt, den Entwicklungsländern Politikalternativen vorzuschlagen.

Die UNCTAD hat in den vierzig Jahren ihres Bestehens eine erstaunliche Anpassungsfähigkeit unter Beweis gestellt. Sie hat den grundlegenden Wandel von dem in den 60er Jahren vorherrschenden Konzept des „ökonomischen Nationalismus“ bis hin zu dem seit den 90er Jahren dominierenden wirtschaftlichen Konzept der Globalisierung nachvollzogen und dabei ihre Stellung als Ratgeber der Entwicklungsländer in Fragen von Handel und Entwicklung behauptet. Dennoch: Der Think Tank der Entwicklungsländer, der sie bei ihrer Gründung war, ist UNCTAD heute nicht mehr.


Reform der UNCTAD

Will UNCTAD ihre Stellung unter den geänderten institutionellen und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen sichern, muss sie sich im Zusammenspiel mit der WTO neu positionieren und reformieren. Erforderlich sind vor allem eine klare inhaltliche Prioritätensetzung, die die vorhandenen personellen und finanziellen Ressourcen berücksichtigt; mehr innere Kohärenz, das heißt die Nutzung von Synergieeffekten zwischen den drei Pfeilern der UNCTAD-Arbeit Forschung und Analyse, Konsensbildung sowie technische Zusammenarbeit; ein stärker ergebnisorientiertes Management sowie eine Modernisierung der Verwaltungsstrukturen; und mehr Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen.

Die EU hat in ihren Ratsschlussfolgerungen zu UNCTAD XI die erforderlichen Schritte klar angesprochen. Die Entwicklungsländer sollten sich den notwendigen Reformen nicht verweigern – und sich die Worte der norwegischen Ministerin für internationale Zusammenarbeit, Hilde Johnson, zu Herzen nehmen, die in São Paulo sagte: „Ohne Reformen wird der Beitrag von UNCTAD zur globalen Armutsbekämpfung gering oder gar unerheblich bleiben.“