[ Post-Washington-Consensus ]

Mehr „Ownership“ ist gefordert

Die internationale Diskussion um das richtige wirtschaftspolitische Konzept hat sich in den vergangenen Jahren erheblich intensiviert. Die in den 1980er und 1990er Jahren vorherrschenden, auf der neoklassischen Wirtschaftslehre basierenden Empfehlungen mussten teilweise revidiert werden. Im Kern der Politikempfehlungen des „alten“ Washington Consensus standen die Liberalisierung und Deregulierung des Wirtschaftsprozesses sowie eine „neutrale“ Geld- und Fiskalpolitik.

Mit der Kölner Entschuldungsinitiative (HIPC) wurden die traditionellen Strukturanpassungen des Washington Consensus grundsätzlich überwunden. An seine Stelle traten Armutsbekämpfungsstrategien (Poverty Reduction Strategy Papers / PRSPs), welche die betroffenen Länder selbst („Ownership“) unter Beteiligung der Zivilgesellschaft („Partizipation“) erstellen. Allerdings ist es den internationalen Finanzierungsinstitutionen bislang nicht gelungen, die neuen Konzepte systematisch zu Ende zu denken und in einen kohärenten Zusammenhang zu stellen. Zahlreiche konzeptionelle Lücken bestehen fort.

Immer noch ist weitgehend unklar, wie Wachstumskräfte in den Entwicklungs- und Transformationsländern mobilisiert und ihre Volkswirtschaften besser vor externen Schocks und Instabilitäten gewappnet werden können. Derzeitige Trends lassen befürchten, dass etliche Länder die Millenniumsziele (MDGs) kaum erreichen werden, wenn es nicht gelingt, ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu erzielen und wenn dieses nicht primär zur Armutsreduzierung eingesetzt wird. Trotz HIPC bleiben viele HIPC-Länder, aber auch Middle Income Countries (MICs), weiterhin in Schulden gefangen. Wieviel Schulden Entwicklungs- und Schwellenländer ohne Schaden zu nehmen tilgen können, wurde bisher nicht systematisch analysiert. So entsteht der Eindruck, dass die neuen Ansätze bislang zu wenig Eingang in die Praxis der Geldgeber gefunden haben. Zwar haben die Bretton-Woods-Institutionen umfassende Reformen eingeleitet – die Weltbank etwa die bedeutende Rolle von Institutionen und „Governance“ im Entwicklungsprozess anerkannt und ihren rein marktbezogenen Ansatz zu Gunsten von praktischeren Lösungen ersetzt – vor Ort jedoch bestehen die Diskrepanzen zwischen Anspruch und Wirklichkeit weiter.


Defizite des Washington-Consensus

Das Positionspapier umreißt zum Teil bekannte Defizite der bisherigen Politikempfehlungen wie die Vernachlässigung von Verteilungsfragen, Geringschätzung der Rolle von Institutionen oder die passive Rolle, die der makroökonomischen Politik zugestanden wird. Das dem Washington Consensus zugrunde liegende neoklassische Modell ermöglicht wohl die Analyse allokativer Aspekte, berücksichtigt jedoch nicht institutionelle oder sozioökonomische Strukturen. Weit weniger differenziert wie die Politikempfehlungen für Strukturanpassungen waren meist die „Standardpakete“ der Strukturanpassungsprogramme. Rasche Privatisierungen und die Liberalisierung der Kapitalmärkte standen im Mittelpunkt der Programme. Deregulierung und Liberalisierung wurden als ausreichende Bedingung zur Optimierung der Ressourcenallokation und Voraussetzung für hohe Wachstumsraten erachtet.

Zentrales Defizit des Washington Consensus aus der Sicht des BMZ: die Rolle der Institutionen im Entwicklungsprozess wurde kaum beachtet. Das aber stehe in eklatantem Widerspruch zu neueren Erkenntnissen und empirischen Untersuchungen. Diese deuten darauf hin, dass Politikmaßnahmen ohne entsprechende institutionellen Reformen nicht nachhaltig sind. Effiziente Institutionen vermindern Unsicherheit und erhöhen so die Bereitschaft zu investieren. Langfristig lassen sich dynamische Wachstumsprozesse nur aufrechterhalten, wenn Institutionen existieren, die das Produktivitätswachstum fördern, ein hohes Maß an Stabilität garantieren und die Verletzlichkeit gegenüber externen Schocks vermindern.


Unkonventionelle Wege

Diese Erkenntnisse müssen zu Ende gedacht und in die Praxis umgesetzt werden. Das bedeutet, dass Entwicklungs- und Transformationsländer aktiv unterstützt werden, eigene Wege zu definieren. Aus dem Paradigmenwechsel von HIPC / PRSP folgt zudem, dass Geber auch unkonventionelle politische Maßnahmen akzeptieren sollten. „Ownership“ bedeutet Offenheit von Seiten der Geberinstitutionen gegenüber alternativen wirtschaftspolitischen, einschließlich makroökonomischen Optionen. Ohne Diversität in den Ansätzen wird es nicht gelingen, Wachstumsquellen in erforderlichen Umfang zu mobilisieren.

Das Diskussionspapier leitet eine Reihe allgemeiner wirtschaftspolitischer Schlussfolgerungen ab. Im Mittelpunkt steht dabei die Qualität von Institutionen, der Regelsysteme, der Regierungsführung und die Frage von Eigentumsrechten, die als Faktoren betrachtet werden müssen, welche allen anderen wachstumsfördernden Kräften zugrunde liegen. Das sollte bei der Konzeption von Wirtschaftsreformen – insbesondere Liberalisierung und Privatisierung – systematisch berücksichtigt werden. Gegebenenfalls müssen Liberalisierungsmaßnahmen solange aufgeschoben werden, bis die institutionellen und makroökonomischen Mindestvoraussetzungen vorhanden sind. Die Frage des Zeithorizonts von Reformen sollte dabei ernst genommen und nicht – wie häufig der Fall – als Detailfrage des „Timings and Sequencing“ abgehandelt werden.

Es gibt kein allgemeingültiges Erfolgsrezept für Entwicklung. Stattdessen müssen maßgeschneiderte und länderspezifische Lösungen gefunden werden. Wichtig ist, Reformen politisch-ökonomisch und kulturell zu verankern sowie der finanziellen und administrativen Leistungsfähigkeit der Entwicklungsländer Rechnung zu tragen. Der Funktionalität von Reformen ist eine höhere Priorität einzuräumen als Ideologien. Second-best options oder third-best options sind in der Regel besser als die „reine Lehre“, wenn sie dem jeweiligen Länderkontext entsprechen.


Konditionalität auf Kernbereiche beschränken

Mehr Beachtung benötigt die Frage der Schuldentragfähigkeit. Finanztransfers und insbesondere ODA-Kredite müssen zu stärkerer Investitionstätigkeit und Produktivitätssteigerung führen. Situationen, in denen Länder nicht tragfähige Schuldenberge auftürmen, sind zu verhindern, um die Anfälligkeit gegenüber externen Schocks zu verringern. ODA sollte der individuellen Situation der Länder Rechnung tragen. Das erfordert flexiblere und angepasstere Finanzierungsinstrumente. Für MICs ist auch die Struktur der externen Verschuldung bedeutsam: kurzfristige volatile Devisentransfers sind besonders problematisch.

Um die Wachstumsrate dauerhaft zu erhöhen und die Armut substantiell zu senken muss die „Ownership“ der Entwicklungsländer suzessive gestärkt werden. Vordringlich ist, dass:

– lokale analytische Kapazitäten besser genutzt/gezielt aufgebaut werden (etwa durch Poverty and Social Impact Analysis – PSIAs);
– die externen Partner (insbesondere die Bretton-Woods-Institutions) im Rahmen einer breiten Palette von Politikoptionen, die auch unkonventionelle Politikvorstellungen unterstützt, beratend tätig werden;
– makroökonomische Themen nicht tabuisiert sondern Teil der PRSP-Prozesse werden;
– die Konditionalität von Weltbank- und IWF-Programmen noch stärker auf Kernbereiche reduziert wird.

Externen Schocks muss besser vorgebeugt und die Ausleihepolitik multi- und bilateraler Geber auf die Schuldentragfähigkeit der Empfängerländer abgestimmt werden. In diesem Zusammenhang ist es notwendig, Finanzierungsfazilitäten (weiter) zu entwickeln, die es erlauben, im Fall von externen Schocks schnell zu helfen. Gleichzeitig müssen Finanzierungsinstrumente so ausgestaltet werden, dass sich die Risiken bezüglich der Aufbringung des Schuldendienstes vermindern. Beispiele wären Staatsanleihen, deren Zinszahlungen an die Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes gekoppelt sind oder auch eine Flexibilisierung der Ausgestaltung konzessionärer Kredite. ODA-Kredite sollten prinzipiell verstärkt in lokaler Währung bereit gestellt werden, um Wechselkursrisiken auszuschalten. Die Weltbank muss ihre Konzepte im Bereich der Krisenvorbeugung und besonders der Verarbeitung externer Schocks und des Risikomanagements verstärken.

Wechselwirkungen zwischen Makro- und Mikroebene müssen stärker berücksichtigt werden. Effiziente Strategien zur Förderung des Wirtschaftswachstums und zur Bekämpfung der Armut sind nur möglich, wo Makro- und die Mikropolitik funktional ineinander greifen.

Last but not least sollten PRSP-Prozesse weiter gestärkt und Armutsbekämpfungs- und andere Entwicklungsstrategien konkreter ausgestaltet werden. Es ist bekannt, dass die PRSPs häufig unzureichend Prioritäten setzen, Spannungsfelder zwischen verschiedenen Maßnahmen kaum benennen und die budgetären Implikationen der geplanten Maßnahmen nicht ausreichend aufzeigen. Insbesondere werden in den meisten Fällen die potentiellen Quellen künftigen Wirtschaftswachstums nicht benannt, geschweige denn eine entsprechende Strategie formuliert, um diese zu mobilisieren. Nur wenn diese Defizite überwunden werden, können sich PRSPs zu wirklichen Planungsinstrumenten entwickeln.