[ USA ]

Keine Neigung zum Multilateralismus

[ Von Johannnes Lehne ]

Im Gefolge des 11. September 2001 haben die USA eine grundlegende Reform ihrer Entwicklungshilfe eingeleitet. Mit der Vorstellung des Weißbuchs von USAID am 24.2.04 ist die konzeptionelle Phase der Neuausrichtung der US-Entwicklungspolitik als einer der drei Pfeiler der nationalen Sicherheitsstrategie der Bush-Regierung vom 20.9.2002 zunächst abgeschlossen. Sie ist in der umstrittenen National Security Strategy, dem Joint Strategic Plan von USAID und State Department (Außenministerium), dem Weißbuch, der Gründung der Millennium Challenge Corporation (MCC) und des Büros des Koordinators für den Kampf gegen die Immunschwächekrankheit HIV/ Aids politisch und institutionell verankert. Alle Fäden sollen dabei im State Department zusammenlaufen.

Die US-EZ soll sich mit mehr Effizienz, außenpolitischer Kohärenz und besserem strategischen Management in Zukunft auf fünf Bereiche beschränken:
– Hilfe für „Transformations-Staaten“ durch die MCC oder Vorbereitungshilfe durch USAID,
– Stabilisierung von Fragile States,
– Unterstützung geostrategisch und außenpolitisch wichtiger Staaten,
– humanitäre Hilfe,
– Beteiligung an der Lösung globaler, transnationaler Probleme (HIV/Aids, internationaler Handel, internationale Kriminalität, Drogen, illegale Migration et cetera).

Diese Bereiche wurden anhand der Bedrohungslage definiert, die zerbrechliche Staaten als Nährboden, Ausgangspunkt und Opfer des Zusammentreffens von Terrorismus, globalen kriminellen Netzwerken und Waffenproliferation im Zusammenhang mit nationalen strategischen und wirtschaftlichen Interessen der USA identifiziert. Entwicklungspolitik soll dieser Bedrohung entgegenwirken. Die Zunahme der US-EZ-Mittel um mehr als 300 Prozent von 2000 bis 2004 von 9,9 auf über 30 Milliarden Dollar zeigt die Prioritätensetzung der Administration, rund zwei Drittel sind allein für den Wiederaufbau in Afghanistan und Irak vorgesehen.

Die bisher an der US-EZ geäußerte Kritik durch den Entwicklungshilfe-Ausschuss der OECD (DAC), zivilgesellschaftliche Organisationen, Weltbank und andere Geber konzentrierte sich auf folgende Punkte:
– abnehmende öffentliche EZ-Mittel (Tiefpunkt 6,8 Milliarden Dollar 1996),
– inkohärentes und isoliertes Vorgehen, einschließlich der Überfrachtung der Entwicklungszusammenarbeit und Mittelvergabe mit zu detaillierten und zum Teil widersprüchlichen Zielvorgaben,
– ineffiziente Umsetzung durch Zuständigkeitszersplitterung unter mehr als 36 verschiedene Akteure und Institutionen, die langwierige Abstimmungsverfahren erforderlich machten.

Diese Kritik hat die US-Regierung zumindest teilweise angenommen. Der US-Kongress erhöhte die Mittel für USAID von 7,8 Milliarden (Jahr 2000) auf 10,2 Milliarden Dollar (2004). Mit Berücksichtigung der im Oktober 2003 verabschiedeten Nachtragshaushalte Irak und Afghanistan (20,4 Milliarden ), der Gründung der MCC mit einem Haushalt von derzeit 3,5 Milliarden Dollar für 2004/5 (und der Zusage von fünf Milliarden Dollar jährlich ab 2006) und der HIV/ AIDS-Initiative, (15 Milliarden Dollar über fünf Jahre) steigen die entwicklungsrelevanten Aufwendungen im Haushalt der US-Regierung auf jetzt über 30 Milliarden Dollar. Stärkere Abstimmung und Zusammenführung aller EZ-Aktivitäten im State Department sollen für Kohärenz sorgen.


Innenpolitische Motive

Die Neuausrichtung der US-EZ ist vor allem innenpolitisch begründet. Kongress und Bevölkerung beurteilen Entwicklungshilfe seit langem sehr kritisch. Die EZ muss konkrete Resultate vorweisen, um der zunehmenden Feinsteuerung durch die US-Legislative zu entgehen. Umfragen von Gallup/ CCFR im Jahr 2001 ergaben, dass die Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung (72 Prozent) zwar eine Erhöhung der Entwicklungshilfe befürwortet, insbesondere für Afrika und die Bekämpfung von Aids. Gleichzeitig halten aber 53 Prozent Korruption und Misswirtschaft für ein großes Hindernis.

Viele Aspekte dieser Reform sind von konservativen und neo-konservativen Thinktanks geprägt. Heritage Foundation, American Enterprise Institute oder auch das Center for Strategic and International Studies weisen immer wieder auf die in ihren Augen geringe Relevanz der internationalen EZ für politische Stabilität und wirtschaftliches Wachstum insbesondere in Subsahara-Afrika hin. Sie werfen der bisherigen Praxis Versagen bei der Schaffung stabiler Regierungsstrukturen und marktwirtschaftlicher Systeme vor. Daher nimmt in den USA die Debatte über Ergebnisse und Zurechenbarkeit von Resultaten wachsenden Raum ein.

Die nach ihrer Ansicht geringen Erfolge der EZ der vergangenen 30 Jahre und innenpolitischer Druck haben die Bush-Regierung veranlasst, unter Hintanstellung des internationalen Konsenses über die Millennium Development Goals einen neuen Ansatz zu verfolgen, von dem sie nachvollziehbare Resultate erwartet. Dieser Ansatz soll die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer klar herausstellen und Versagen notfalls sanktionieren. Dies soll mit einer Kombination aus High Impact Adjustment Lending, einer von der Weltbank angewandten Strategie zur Stabilisierung schwacher Staaten und Durchsetzung grundlegender Reformen, und mit strenger Konditionalität durch die Arbeit der Millennium Challenge Corporation erreicht werden. Die MCC hat bisher 16 Länder aus Afrika, Asien und Lateinamerika nach einem an Weltbank-Kriterien zur wirtschaftlichen Entwicklung und NRO-Indikatoren zu Korruption (Transparency International), Demokratie und Menschenrechten (Freedom House) angelehnten Bewertungsschema ausgewählt. Sie erhalten Angebote zum Abschluss von Kooperationsabkommen mit dem Ziel, Hindernisse für eine umfassende wirtschaftliche Entwicklung zu überwinden. Konkret messbare, gemeinsam vereinbarte Ziele und Ergebniskontrolle sind Pflicht.

Mit ihrer sicherheitspolitischen Begründung, selektiven Ausrichtung und strengen Konditionierung sind die USA zwar für Zusammenarbeit mit anderen Gebern offen, verweigern sich aber de facto dem multilateralen Konsens, der das Erreichen der Millennium Development Goals zur Messlatte entwicklungspolitischen Erfolgs erklärt. Dieser Gegensatz wird am deutlichsten sichtbar in der Kontroverse von Professor Jeffrey Sachs mit der US-Regierung. Sachs kritisiert als UN-Berater für das Millennium-Projekt Geberländer und insbesondere die USA dafür, dass sie den Entwicklungsländern nicht genügend Mittel zur Verfügung stellen und obendrein kulturell und politisch unsensibel agieren.

Dagegen weist die US-Regierung darauf hin, dass Verpflichtungen der Entwicklungsländer fehlen, beispielsweise die Rahmenbedingungen für Wachstum und Stabilität selbst schaffen. Dabei beruft sie sich auf die Beschlüsse von Monterrey, Mexiko (Mai 2002). Die US-Regierung besteht auf der Schaffung von Bedingungen in den Empfängerländern, die den erfolgreichen Einsatz erhöhter EZ-Mittel vor deren Auszahlung garantieren. Für die USA reflektieren die MDGs die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer für das Wohlergehen ihrer Bevölkerungen nicht. Einen Widerspruch zwischen in diesem Sinne konditionierter Hilfe einerseits und der außenpolitisch konditionierten Unterstützung geostrategisch wichtiger Länder (wie Ägypten oder Pakistan) sieht die US-Regierung nicht. Sicherheitspolitisch wichtige Allianzen gehen vor.

Der neue Ansatz sicherheitspolitisch- und ergebnisorientierter Entwicklungspolitik fand bisher im Kongress parteiübergreifende Unterstützung. Demokraten wie Republikaner akzeptierten die neue entwicklungspolitische Linie, erhöhten die Mittel des HIV/Aids-Programms über den Haushaltsansatz der Regierung hinaus auf eine Milliarde Dollar und gewährten ihr die mehrjährige Verfügbarkeit der MCC-Mittel, um eine überhastete Umsetzung zu vermeiden.

Regierungsunabhängige Organisationen reagieren unterschiedlich auf die neuen Initiativen. Die entwicklungspolitisch engagierte Community begrüßt das Engagement der Bush-Administration, MCC und HIV/AIDS-Initiative werden positiv gesehen. Kritisch steht man zur Einbeziehung des Pentagons in die Wiederaufbauprozesse in Afghanistan und Irak. NROs fordern eine langfristige Festschreibung des hohen Hilfeniveaus über den Wiederaufbau dieser Länder hinaus. Der Bedeutungsverlust von USAID wird kritisiert ebenso wie die sicherheits- und außenpolitische Begründung des EZ-Engagements der Regierung.

Ob eine mögliche demokratische Regierung ab 2005 diesen Politik weiterverfolgen wird, ist völlig unklar. Präsidentschaftskandidat Kerry hat sich zu entwicklungspolitischen Fragen noch nicht geäußert. Sein Ruf nach internationalem „Burdensharing“ (im Rahmen der Engagements in Irak und Afghanistan) und seine Kritik am Haushaltsdefizit Präsident Bushs lassen aber mögliche Kürzungen der US-Ausgaben erwarten. Institutionelle Änderungen (etwa die Abschaffung der MCC und oder die Schaffung eines EZ-Ministeriums) wird es aber wohl nicht geben, da mit einem weiter republikanisch beherrschten Kongress auch nach den Wahlen im November 2004 zu rechnen ist.

Mit ihrem neuen Ansatz werden die USA bei den Eliten einiger Entwicklungsländer und in globalisierungskritischen Kreisen viel Kritik hervorrufen, aber wegen der überwältigenden finanziellen Attraktivität ihres Programms auch Partner finden. Das Insistieren auf messbare Erfolge muss den Praxistest noch bestehen.