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8-9/2005
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Quadratur des Dreiecks
Aktuelle Trends in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit betonen die Geberverantwortung für die Bedürfnisse der armen Bevölkerung. Zu Recht – denn soziale Dienstleistungen haben in der Vergangenheit die bedürftigsten Menschen häufig nicht erreicht.
[ Von Eugenio Villar und Rebecca Dodd ]
Seit den frühen 1990er Jahren widmet die Entwicklungspolitik den institutionellen und politischen Dimensionen von Entwicklung verstärkte Aufmerksamkeit. Die beteiligten Akteure erkannten, dass Armutsbekämpfung nicht nur mehr Ressourcen erfordert, sondern auch Maßnahmen gegen strukturelle Ungleichheiten, die eine ungerechte Verteilung erst schaffen. Zugleich wurde klar, dass zur Bekämpfung dieser Grundprobleme bessere öffentliche Institutionen geschaffen werden müssen – Institutionen, die auf die Bedürfnisse der Armen, auf verbesserte Regierungsführung und vor allem auf die Stärkung von benachteiligten Gruppen ausgerichtet sind.
Die Betonung von Regierungsführung und politischer Partizipation verstärkte den Druck auf Geber und Entwicklungsländer, Verantwortlichkeit und Transparenz ihrer Politik zu erhöhen. Der Weltentwicklungsbericht 2004 der Weltbank mit dem Titel „Making Services Work for Poor People“ war ein Meilenstein in dieser Hinsicht. Der Bericht räumte ein, dass soziale Dienstleistungen der armen Bevölkerung häufig nichts bringen. Er schlug einen neuen Ansatz vor, um das zu ändern – einen Ansatz, der systematisch die politischen und institutionellen Dimensionen betrachtet, die die Planung, Finanzierung und Bereitstellung von Dienstleistungen beeinflussen, und der danach fragt, wie sich diese Dynamiken auf die ärmsten Bevölkerungsgruppen auswirken.
Die zentrale These des Weltentwicklungsberichts ist, dass Rechenschaftsbeziehungen (accountability relationships) – insbesondere zwischen Entscheidungsträgern, Dienstleistungsanbietern und den armen Nutzern – maßgeblich für den Erfolg oder Misserfolg von Dienstleistungen sind. Das ist ein wichtiger Fortschritt gegenüber traditionellen Untersuchungen zum Misserfolg öffentlicher Dienste, die sich auf die Infrastruktur, das Personal, die finanziellen Ressourcen und die Verfügbarkeit von Rohstoffen konzentrierten. Das „Dreieck der Verantwortlichkeit“ der Weltbank zeigt zwei Wege auf, über die Öffentlichkeit und Dienstleistungsanbieter in Verbindung stehen. Auf dem „kurzen Weg“ sind die Anbieter den Verbrauchern gegenüber rechenschaftspflichtig. Auf dem „langen Weg“ sind sie der Regierung verantwortlich, die ihrerseits in Wahlen zur Rechenschaft gezogen wird. Der Weltentwicklungsbericht argumentiert, dass die Stärkung von Verantwortlichkeit entlang dieser Wege die Bereitstellung von Dienstleistungen für die arme Bevölkerung verbessern hilft (siehe auch E+Z/D+C 2005:6, S. 254f).
Die Weltbank räumt ein, dass es kein allgemeingültiges Erfolgsrezept gibt. Vielmehr muss jedes Land seine eigenen Methoden entwickeln, die arme Bevölkerung durch Kontrolle und Sanktionierung von Dienstleistungsanbietern zu stärken. Jedes Land braucht eigene Anreize, um Dienstleister anzuspornen, ihren Service zu verbessern. Es muss zudem sichergestellt sein, dass politische Entscheidungsträger auf die Forderungen marginalisierter Gruppen eingehen.
Der Weltentwicklungsbericht ist ein wichtiges neues Werkzeug zur Bearbeitung von Entwicklungsproblemen. Er hat jedoch Lücken. So müssen auch die Geber in die Rechenschaftsbeziehungen einbezogen werden, da sie unverzichtbare Partner in der Entwicklungszusammenarbeit sind. Vor allem in stark hilfeabhängigen Ländern haben Geber bedeutenden Einfluss auf Regierungsführung, Politik und nicht zuletzt auch auf die Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen. Für diesen Einfluss müssen sie rechenschaftspflichtig gemacht werden.
Empfängerkapazitäten stärken
Geber sind rechenschaftspflichtig gegenüber ihren Bürgern (bilaterale Geber), multilateralen Prozessen (Vereinte Nationen, Bretton-Woods-Institutionen), privaten Individuen und Stiftungsbeiräten (Rockefeller Foundation, Gates Foundation) oder einer Kombination mehrerer Akteure (zum Beispiel bei öffentlich-privaten Partnerschaften). Zugleich ist unstrittig, dass die Empfängerländer eine führende Rolle bei der Entscheidung spielen sollten, was die Geber wo und wie tun. Das Paradoxon der Geberverantwortlichkeit ist: Die Institutionen und Personen, denen die Geber formal rechenschaftspflichtig sind, sind nicht diejenigen, die ihre Politik in die richtige Richtung lenken könnten. Wir müssen deshalb neue Wege finden, die Steuerungskapazitäten der Empfänger gegenüber den Gebern zu stärken.
Es gibt derzeit fünf wichtige Initiativen mit diesem Ziel auf nationaler und globaler Ebene:
– Erstens: Die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung (PRSPs) helfen sicherzustellen, dass sich Entwicklungshilfe an den Prioritäten und Verfahren der Empfängerländer (und nicht denen der Geber) orientiert.
– Zweitens: Harmonisierungsbemühungen der Geber werden dazu beitragen, die Transaktionskosten von Entwicklungshilfe zu senken und die unterschiedlichen – teilweise unvereinbaren – Abrechnungsverfahren zwischen den Regierungen der Empfängerländer und der Vielzahl der Geber zu vereinheitlichen.
– Drittens: Budgethilfe und Sektorprogramme verschaffen Regierungen die volle Kontrolle darüber, wie Ressourcen verwendet werden, und verringern den Einfluss der Geber. Für ihre Haushaltsentscheidungen tragen Regierungen dann gegenüber ihren Wählern die Verantwortung.
– Viertens: Auf globaler Ebene stehen die Millenniumserklärung und ihr wichtigstes Element, die Millenniumsziele, für ein neues Entwicklungsparadigma: einen globalen Vertrag zwischen reichen und armen Ländern, um Entwicklung voranzubringen. Dieser Vertrag enthält neben einem Paket vorrangiger Ziele für die armen Länder die ausdrückliche Verpflichtungen der reichen Welt, die Entwicklungshilfe zu erhöhen und ihre Effektivität zu steigern.
– Fünftens: Die Bedeutung der Menschenrechte für Entwicklung wird zunehmend anerkannt. Solche Rechte regeln Rechenschaftspflicht neu und stellen die Bürger, insbesondere die ärmsten, in den Mittelpunkt. Indem sie allgemein anerkannte normative Prinzipien fördern und zum Aufbau neuer rechtlicher Instrumente beitragen, schaffen Menschenrechte eine Plattform zur Stärkung marginalisierter Gruppen (Overseas Development Institute 2005, Weltgesundheitsorganisation 2005).
Diese Beispiele zeigen, dass sich die Entwicklungszusammenarbeit in Richtung eines Rechenschaftssystems bewegt, das sowohl Geber als auch Empfänger einbezieht. Der Weltentwicklungsbericht verdeutlichte die Wichtigkeit von Interaktionen der Geber mit Akteuren der Partnerländer, und wies darauf hin, dass Geber aus einer Reihe von Gründen oft die existierenden Rechenschaftsbeziehungen umgehen. Die Beziehungen zwischen Gebern und den drei Akteuren des „Dreiecks der Verantwortlichkeit“ lassen sich wie folgt beschreiben:
– Geber beeinflussen Regierungen, indem sie Ressourcen und technische Beratung zur allgemeinen Richtung der Armutsbekämpfung anbieten.
– Es gibt direkte und indirekte Beziehungen zwischen Gebern und Dienstleistungsanbietern, beispielsweise wenn Geber nichtstaatliche Anbieter finanzieren oder Gesundheits- und Bildungssysteme verbessern helfen.
– Geber können auch eine direkte Beziehung zu den Bürgern haben, wenn sie zum Beispiel nationale Partizipationsprozesse (etwa im Zusammenhang mit PRSPs) unterstützen oder Informationskampagnen zugunsten von Regierungspolitiken entwickeln. Diese Form der Verantwortlichkeit kann politisch sensibel sein. Sie kann jedoch dazu beitragen, die Legitimität des Gebers sowohl im Empfängerland als auch zu Hause zu erhöhen, indem sie demonstriert, dass Entwicklungshilfe direkt auf die Bedürfnisse der Menschen reagiert.
Angesichts dieser politischen, technischen und finanziellen Einflüsse sollten Geber in den Rechenschaftsbeziehungen voll berücksichtigt werden. Mit anderen Worten: Das Dreieck sollte zum Viereck werden. Die Steigerung der Geberverantwortlichkeit wird dazu beitragen, Rechenschaftsmechanismen insgesamt zu stärken. Dies ist deshalb wichtig, weil Institutionen sich nicht immer rational verhalten, sondern auch von der Politik beeinflusst werden. Das führt dazu, dass Ressourcen nicht immer effizient oder gerecht genutzt werden. So orientieren sich in vielen Entwicklungsländern die öffentlichen Dienstleistungen an den Bedürfnissen der starken urbanen Elite. Aus diesem Grund sind Kontrolle und politischer Ausgleich notwendig.
Herausforderungen
Die arme Bevölkerung ist der schwächste Akteur innerhalb der Rechenschaftsbeziehungen. Sie muss gestärkt werden, damit sie Service-Anbieter, Regierungen und Geber zur Verantwortung ziehen kann. Gleichzeitig muss verhindert werden, dass einflussreiche Interessengruppen als die Sprecher „der Armen“ an sich wahrgenommen werden. Umfassende Konzepte wie die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung, die Millenniumsziele sowie Verhandlungsräume, wie sie etwa Sektorprogramme schaffen, sind unverzichtbar, um sicherzustellen, dass die verschiedenen Forderungen der Bedürftigen gehört werden.
Die Rechenschaftsbeziehungen zwischen Gebern und nationalen Akteuren sind stark kontextspezifisch und abhängig von Geschichte, Stärke, Legitimität und Machtbasis der nationalen Akteure. Zu den wichtigen Faktoren zählen die Struktur staatlicher Behörden, Besonderheiten des Gebers, der Grad demokratischer Repräsentation sowie sozialer und ökonomischer Ungleichheit im betroffenen Land.
In instabilen Staaten, in denen Regierungsführung und institutionelle Kapazitäten schwach sind, ist die Stärkung von Rechenschaftspflicht eine besondere Herausforderung. Geber müssen in solchen Fällen noch vorsichtiger sein, dass sie durch ihr Tun entstehende Rechenschaftsbeziehungen auf der nationalen Ebene nicht verzerren oder untergraben. Humanitäre Hilfe, so dringend sie auch gebraucht wird und so gerechtfertigt sie auch ist, sollte immer auch daran orientiert sein, die Rechenschaftsbeziehungen zwischen Bürgern, der Zivilgesellschaft und legitimen Regierungen zu stärken. Die Vereinten Nationen sollten in solchen Fällen als ehrlicher Makler agieren.
Die Rolle von Gebern bei der Dezentralisierung ist ein weiterer Punkt, der besondere Aufmerksamkeit verlangt. Im Prinzip bedeutet Dezentralisierung, dass Entscheidungsbefugnisse von der zentralstaatlichen zu niedrigeren Regierungs- und Verwaltungsebenen verlagert werden. Idealerweise kürzt das den „langen Weg“ der Verantwortlichkeit ab und trägt dazu bei, dass Dienstleistungen den lokalen Bedürfnissen besser entsprechen. Doch die Folgen von Dezentralisierung sind gemischt. Die Stärkung lokaler Regierungen führt nicht notwendig zur Stärkung der Bürger (Instituto Internacional de Gobernabilidad, 2005). Allzu oft dominieren lokale Eliten den Prozess und verdrängen die arme Bevölkerung. Geber sollten helfen, solche Folgen zu vermeiden, und dazu beitragen, dass Dezentralisierung demokratischere und verantwortlichere Regierungsführung hervorbringt. Das kann durch die Zusammenarbeit mit kompetenten Organisationen der Zivilgesellschaft auf nationaler und internationaler Ebene erreicht werden.
Dr. Eugenio Villar
arbeitet zu Fragen armenorientierter Politik in der Abteilung Millenniumsziele, Gesundheit und Entwicklungspolitik bei der Weltgesundheitsorganisation in Genf.
villare@who.int
Rebecca Dodd
arbeitet in derselben Abteilung.
doddb@who.int
Literatur:
Instituto Internacional de Gobernabilidad, 2005:
Gobernanza decentralisada y desigualdad: una aproximación institucional. Barcelona: Marc Navarro
Overseas Development Institute, 2005:
Rights in Action.
The role of Human Rights in promoting donor accountability. London: L. Piron
World Bank, 2004:
World development report:
Making services work for poor people, Washington, DC
World Health Organisation, 2005:
Human Rights Health and Poverty Reduction Strategies, Geneva
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