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Tribüne

Klärungsbedarf

Nutzlose Nutzergruppen

Lob des Kredits


8-9/2005 		 

[ Local Ownership ]

Nutzlose Nutzergruppen

Partizipation ist ein geläufiges Schlagwort der Entwicklungspolitik, aber leider bleibt es häufig nur ein Schlagwort. Das Beispiel eines kleinbäuerlichen Bewässerungsprojektes in Ghana zeigt, dass die örtliche Bevölkerung trotz eines gut gemeinten Beteiligungskonzepts kaum Einfluss nehmen konnte.


[ Von Einhard Schmidt-Kallert ]

Staatliche und parastaatliche Organisationsstrukturen haben in der Bewässerungslandwirtschaft der meisten afrikanischen Länder kläglich versagt. Spätestens in den 80er und 90er Jahren wurde deutlich, dass bürokratische Organisationen bereits an der regelmäßigen Instandhaltung der Anlagen scheitern. Kritische Beobachter wiesen darauf hin: Bewässerungswirtschaft kann auf Dauer nur funktionieren, wenn die Bauern in allen Fragen der Planung, der Umsetzung von Projekten, der Instandhaltung und des Betriebes Verantwortung übernehmen.

Das klang überzeugend und wurde zum Anfang eines Paradigmenwechsels. Fortan standen die Schlagworte „Wassernutzergruppen“ und „Management Transfer“ – die Übertragung von Verantwortung von staatlichen Trägern auf ebendiese Nutzergruppen – im Mittelpunkt der Diskussion. Im Verlauf der 90er Jahre vollzogen alle großen Geber diesen Paradigmenwechsel: Ob Weltbank, Afrikanische Entwicklungsbank oder KfW Entwicklungsbank – alle stellten ihre Projektphilosophie für Bewässerungsprojekte um. Aufbau und Unterstützung von bäuerlichen Nutzergruppen stehen in den meisten der seither begonnenen Vorhaben gleichberechtigt neben den ingenieurtechnischen Aufgaben und den Baumaßnahmen. Und doch bleiben nachgewiesene Erfolgsgeschichten für erfolgreichen „Management Transfer“ an bäuerliche Nutzergruppen selten. Woran liegt das?

Der Ansatz funktioniert, das zeigen empirische Untersuchungen, am besten da, wo unter den beteiligten Bauern ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen besteht – also in relativ kleinen Bewässerungsperimetern mit geringer sozialer Differenzierung und einer weitgehend homogenen ethnischen Zusammensetzung. Doch nur an wenigen Standorten in Afrika herrschen solche Bedingungen – und selbst, wo sie erfüllt sind, laufen Programme nicht reibungslos.

Ein Beispiel für typische Probleme ist das von der Afrikanischen Entwicklungsbank finanzierte Small-Scale Irrigation Development Project in Ghana, ein Programm zur Einführung von Kleinbewässerung in ausgewählten Dörfern, in denen die Bauern bisher ganz auf Regenfeldbau angewiesen sind. Es soll Kleinbauern den Übergang von der Subsistenz- zur Marktproduktion ermöglichen, zur Diversifizierung der Landwirtschaft beitragen und die Nahrungsmittelproduktion im Lande insgesamt erhöhen. Das Programm sieht 26 Bewässerungsperimeter mit Flächen zwischen vier und 224 Hektar vor. Das Projekt setzt gleichermaßen auf Landentwicklung, also den Bau der Bewässerungspumpen und Kanäle und die Vorbereitung der Flächen für Bewässerungsfeldbau, und auf Unterstützung der Bauern. Bei dieser zweiten Komponente geht es um den Aufbau von Wassernutzergruppen und Ausbildung in Bewässerungslandwirtschaft. Dabei steuert eine Projcet Management Unit in der staatlichen Bewässerungsbehörde die Arbeit.

Das Projekt begann im Jahre 2000 und sollte nach der ursprünglichen Zeitplanung bereits im Jahre 2004 abgeschlossen sein. Doch fast alle Maßnahmen verzögerten sich, und der Endtermin musste mehrfach verschoben werden. 2004 bot sich einem ersten Evaluierungsteam ein erschreckendes Bild: Von 26 Perimetern war nur einer – und zwar der kleinste – fertig gestellt. Zehn waren im Bau, bei allen anderen ruhte die Arbeit. In einigen Fällen hatten Bauunternehmen Anzahlungen kassiert, aber noch nichts getan. In anderen Fällen war der Baufortschritt extrem langsam. Für auf sechs Monate veranschlagte Arbeiten benötigten manche Auftragnehmer mehr als drei Jahre.

In allen beteiligten Gemeinden gab es inzwischen Nutzergruppen, die Komiteemitglieder waren geschult worden. Aber angesichts der Bauverzögerungen waren die beiden Arbeitsstränge Landentwicklung und Unterstützung der Bauern kaum miteinander verzahnt. Das Engagement der Bauern läuft also bis heute ins Leere.

Die Evaluierung ergab, dass die Bauern auch nur begrenzt an der Planung beteiligt worden waren. Zwar waren alle Dorfgemeinschaften frühzeitig und, wie es zunächst schien, in vorbildlicher Weise informiert worden. Schon während der vorbereitenden Machbarkeitsstudie hatte die beauftragte Beratungsfirma ihre Pläne vorgestellt und später alle Änderungen erklärt. Die Bauern wussten, wie die Hauptkanäle verlaufen, wo die Sekundärkanäle angelegt werden oder wie die Pumpstation gestaltet werden sollten. Ihnen war auch bekannt, welche Flächen dafür gebraucht werden würden. Aber was Größe und technische Auslegung der Bewässerungsperimeter anging, blieb es doch bei den Plänen der Ingenieure. Die Technologie kam von außen und die Zielgruppe bewirkte allenfalls marginale Änderungen.


Bauern ohne Handhabe

Die Bauern stellten dem Evaluierungsteam viele sinnvolle Fragen: „Wenn die Bewässerungspumpen mit Elektrizität betrieben werden, warum finanziert das Projekt nicht den Stromanschluss?“ – „Wenn wir auf den bewässerten Feldern Gemüse anbauen, brauchen wir eine Straße in unser Dorf. Warum ist dafür keine Finanzierung vorgesehen?“ –„Unser Dorf ist so nahe am Volta-Fluss, könnte man nicht über einen Kanal Oberflächenbewässerung einführen?“ Sie hatten inzwischen viel gelernt, aber noch immer keinen Einfluss auf die Pläne. Ihre Fragen kamen ohnehin Jahre zu spät. „Wir beten dafür, dass das Projekt endlich fertig wird“, war denn auch der Satz, den das Evaluierungsteam immer wieder hörte.
In der Bauphase bildeten sich in den Dörfern die Nutzergemeinschaften. Mancherorts gab es schon Bauernverbände, die diese Funktion übernahmen, an anderen Standorten entstanden neue Gruppen. Nach langwierigen Ausschreibungen wählte die Project Management Unit die Bauunternehmer aus. Die Bauern sahen, wie die Unternehmer schweres Gerät auffuhren, wie Planierraupen ohne Rücksicht auf Feldfrüchte durch die Äcker fuhren, sie sahen die Arbeiter Kanäle ausheben, Flächen planieren. Das ging eine Weile, dann standen viele Baustellen wieder still. Kein Bauunternehmer hielt den Zeitplan ein. Aber die Bauern hatten keine Handhabe.

Die Menschen in den Dörfern bekamen nicht mit, dass die Project Management Unit der Regierung versuchte, Druck auf die Bauunternehmer auszuüben, und Projekte neu ausschreiben wollte. Derlei scheiterte aber häufig an der Verflechtung von Unternehmern und Politikern. Zugleich registrierten die Bauern aber, dass immer, wenn auf den Baustellen ein Ortstermin mit Vertretern aus der Hauptstadt angesetzt war, kurz vorher die Arbeit wieder aufgenommen wurde – und dass danach abermals Stille herrschte.

All das ist in Afrika nicht ungewöhnlich. Bedauerlich ist aber, dass dieses Projekt offiziell auf Empowerment der Bauern setzte und die Nutzerorganisationen dennoch nur eine Rolle als Statisten bekamen. Letztlich blieb nur die vage Hoffnung, dass die Mitarbeiter der Project Management Unit das Wohl der Bauern am Herzen hatten. Die Bauern sprachen voller Achtung von einem „engagierten Team“, doch die Beziehung blieb gleichwohl paternalistisch.

Leider steht auch dahin, ob die Nutzergruppen Betrieb und Instandhaltung der Anlagen gewachsen sein werden, falls sie denn doch noch einmal fertig werden. Sie sind zwar voller Elan, Verantwortung zu übernehmen. Sie haben Satzungen, erheben Mitgliedsbeiträge und führen mit einfachen Mitteln Buch. Aber reicht das zur Nachhaltigkeit? Bisher konnten sie sich noch gar nicht bewähren. Als der erste Bewässerungsperimeter übergabereif war und die Bauern in ihre neuen Flächen eingewiesen werden sollten, konnten die Mitglieder des Komitees die Karten nicht richtig lesen, und es gab erst einmal viel Verwirrung.

Aus Sicht der Afrikanischen Entwicklungsbank und der ghanaischen Regierung handelt es sich um „Kleinbewässerung“. Doch für afrikanische Subsistenzbauern hat ein Bewässerungsperimeter von 124 eine gewaltige Dimension – mit Wehr oder einer Pumpstation, vier Kilometern Hauptkanal und mehr als 15 Kilometern Sekundärkanälen. Alle Komponenten müssen gewartet und instand gehalten werden. Und was ist, wenn größere Reparaturen anfallen, wenn Pumpen ausfallen? Aus welchen Rücklagen finanziert die Wassernutzergruppe Reparatur oder Ersatz? Es ist unwahrscheinlich, dass die Gruppen diesen Anforderungen gerecht werden können.

Trotzdem spricht grundsätzlich nichts dagegen, Managementverantwortung an Nutzergruppen zu übertragen. Die Erfahrungen aus Ghana belegen aber exemplarisch, dass dies nicht gelingen kann, wenn die Projektplanung zu sehr von der Rationalität der Baumaßnahmen und Ingenieursleistungen bestimmt wird. Der Aufbau der Kompetenzen, die für Management und Selbstorganisation der Nutzergruppen nötig sind, erfordert aber Zeit und folgt einem eigenen Rhythmus. Wenn die Baumaßnahmen einmal fertig werden, ist die Projektlaufzeit unwiderruflich zu Ende. Die Bewässerungsanlagen werden von einem Tag auf den anderen an die Nutzergruppen übergehen, die kaum die Möglichkeit hatten, allmählich in ihre neue Verantwortung hineinzuwachsen. Wichtig wäre es bei künfigen Projekten dieses Typs, schon im Projektkonzept nach dem Abschluss der Baumaßnahmen eine mehrjährige Phase zur weiteren Unterstützung und Beratung der Nutzergruppen vorzusehen.


Prof. Dr. Einhard Schmidt-Kallert
arbeitet als Regionalplaner und Sozialwissenschaftler bei AHT Group AG in Essen; er war Teamleiter der beschriebenen Projektfortschrittskontrolle in Ghana. Er lehrt an der Universität Dortmund.
esk@aht-group.com