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Beiträge aus dem
Schwerpunkt
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8-9/2006
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Fundament der Bürgerschaft
Lokalpolitik ist die Ebene, auf der sich die Menschen direkt einbringen können. Der Erfolg von Demokratie hängt von der Erfahrung der Bürger ab, dass ihr Engagement etwas verändert und ihren Lebensstandard verbessert. Das Stockholmer International Institute of Democracy and Electoral Assistance (IDEA) hat die Regierungsführung in den vier afrikanischen Städten Nairobi, Lusaka, Gaborone (Botswana) und Mwanza (Tansania) bewertet. Ergebnis: Zwar gibt es dort demokratische Institutionen und Verfahren, doch die lokale Demokratie lässt sich noch verbessern.
[ Von Vidar Helgesen ]
Die Demokratie genießt heute nahezu unangefochtene globale Anerkennung, die kaum eine andere Weltanschauung erreicht. Mehr Menschen denn je werden von gewählten Vertretern regiert. Dennoch stehen die Demokratie und die Bemühungen, sie zu etablieren, immer noch vor Herausforderungen. Dazu gehört vor allem die Einschätzung, die Demokratie habe bislang darin versagt, die Lebensbedingungen der Menschen zu verbessern. In einigen Teilen der Welt bewirkt dieser Eindruck, dass die Unterstützung für die Demokratie schwindet. Demokratischen Institutionen wie Gesetzgebern, Exekutiven und politischen Parteien wird nicht zugetraut, Forderungen der Bürger nach ökonomischem und sozialem Fortschritt zu erfüllen. Selbst in Ländern und Regionen, in denen die Demokratie scheinbar tief verwurzelt ist, kann öffentliche Unzufriedenheit mit der mangelnden ökonomischen und sozialen Entwicklung zu populistischer und extremistischer Politik führen.
Kommunalverwaltungen sind deshalb von besonderer Bedeutung, denn sie sind es, an die sich die Bürger zur Befriedigung ihrer unmittelbaren Bedürfnisse wenden können. Die Unvollständigkeit vieler demokratischer Übergangsprozesse in den letzten Jahren, verbunden mit der Sorge, dass demokratische Systeme sozio-ökonomische Entwicklung weder schnell noch effizient herbeiführen können, hat zu einem neuen Dringlichkeitsgefühl geführt. Wir müssen besser verstehen, wie Demokratie auf lokaler Ebene Regierungsführung verbessern helfen kann.
Lokale Demokratie sollte jedoch nicht nur als Instrument für Entwicklung angesehen werden, sondern als eigenständiges Ziel. Demokratie wird durch echte lokale Wahlen am Leben erhalten, durch die die Menschen die Leistungen lokaler Behörden wie Stadträte und Bürgermeister bewerten können. Die direkte Beteiligung der Bürger ist unentbehrlich, um ein hochwertiges demokratisches System zu schaffen und dauerhaft zu erhalten. Lokale Partizipation ist der Grundstein aller modernen Ideen von Bürgerschaft. Institutionen und Entscheidungsprozesse auf dieser Ebene schaffen ein unmittelbares Gefühl der persönlichen Beteiligung. Hier werden die Stimmen normaler Bürger am ehesten vernommen. Das ist notwendig, weil Demokratie mehr ist als die Abhaltung von Wahlen. Sie umfasst Dialog, Debatten und Diskussionen bei der Lösung von Problemen. Solche Beratungen erschöpfen sich nicht in der Anhörung von Bürgerbeschwerden, sie bedeuten vielmehr ein Geben und Nehmen im Gespräch aller betroffenen Interessengruppen.
Solche Teilnahme ermöglicht es Individuen, die Komplexität kommunaler Angelegenheiten zu verstehen. Informierte und gebildete Bürger machen Demokratie – die Entscheidungsfindung durch das Volk – erst möglich und effektiv. Partizipation schließt die Lücke zwischen der politischen „Elite“ und dem Volk. Es genügt nicht, dass nur Technokraten die Komplexität sozialen Lebens verstehen.
Manchmal heißt es, die repräsentative Demokratie werde heute auf Kosten direkter Demokratieformen überbewertet. Zudem hätten konfrontative Formen der Entscheidungsfindung kooperativere Ansätze verdrängt. Tatsächlich können Wahlkampagnen und lautstark ausgetragene Differenzen zwischen politischen Plattformen eine Distanz zwischen Bürgern und Politikern erzeugen und zu Spannungen zwischen unterschiedlichen sozialen Gruppen führen. Das kann zur Folge haben, dass Bürger das Interesse verlieren und sich aus dem politischen Leben zurückziehen.
Manche Wissenschaftler, die über Regierungsführung forschen, argumentieren, die Legitimität lokaler Regierungen nehme ab. Zudem herrsche weit verbreitete Skepsis gegenüber der Fähigkeit lokaler politischer Parteien, divergierende Interessen zu vertreten und zu koordinieren. Ein Hinweis auf den Rückzug vieler Bürger aus dem politischen Leben ist die niedrige Wahlbeteiligung. Forschungen von IDEA kommen zum Ergebnis, dass zwischen 1945 und 1990 die Beteiligung an demokratischen Wahlen weltweit anstieg, während sie in den neunziger Jahren, als in den neu entstandenen Demokratien eine Vielzahl von Urnengängen abgehalten wurde, auf durchschnittlich 64 Prozent gesunken ist. Integration und Partizipation sind unentbehrlich für den Aufbau von Vertrauen und Verantwortlichkeit, die zur Überzeugung der Bürger von der Qualität lokaler Demokratie nötig sind.
Afrikanische Fallstudien
IDEA verfügt über ein nützliches Instrument, um Demokratie auf nationaler und lokaler Ebene von innen zu betrachten und zu bewerten: die „State of Democracy Assessment Methodology“. In den Jahren 2003 und 2004 hat IDEA lokale Demokratien in vier Städten des östlichen und südlichen Afrika gründlich untersucht: in Gaborone City (Botswana), Lusaka (Sambia), Mwanza (Tansania) und Nairobi (Kenia). Zweck der Übung war, vor dem Hintergrund der Herausforderungen, denen diese Städte gegenüberstehen, die Qualität repräsentativer Demokratie (in Bezug auf Wahlen, politische Parteien und das Funktionieren der Stadträte) und der Beteiligungsmöglichkeiten (Zivilgesellschaft und Bürgerengagement) zu analysieren.
Die Urbanisierung schreitet in Afrika schneller voran als auf jedem anderen Kontinent. Manche Beobachter behaupten, das müsse zwangsläufig zu Armut, Krankheit, Nahrungsmittelunsicherheit und Umweltschäden führen mit der Folge hoher Konflikt- und Gewaltanfälligkeit. Andere argumentieren, eine in Städten konzentrierte Bevölkerung sei leichter mit Gesundheitsdiensten, Bildung und Arbeitsmöglichkeiten zu versorgen. HIV-Infizierten zum Beispiel könne in Städten leichter Zugang zu Medikamenten verschafft werden als auf dem Lande. Es hängt maßgeblich von der Qualität und der Leistungsfähigkeit lokaler Amtsführung ab, ob Afrikas schnell wachsende Städte menschliche Entwicklung und Sicherheit befördern oder eher beeinträchtigen.
Das wichtigste Ergebnis der IDEA-Untersuchungen ist, dass jede der vier Städte ein funktionierendes System lokaler Demokratie hat – mit gewählten Stadträten und Programmen für die Bürger. In allen vier Fällen sind die Fähigkeiten der lokalen Behörden jedoch begrenzt, Herausforderungen zu begegnen. So beschränken zum Beispiel nationale Gesetze die Autonomie der Stadtverwaltungen. Lokale Behörden sind nicht befugt, eigenständig Probleme in Bezug auf Armut, Arbeitslosigkeit, Wohnungsmangel und Landstreitigkeiten anzugehen. Sie sind nicht in der Lage, innerhalb ihrer Stadtgrenzen für einen allgemeinen Zugang zu sauberem Wasser, Gesundheitsversorgung oder Bildungseinrichtungen zu sorgen. Alle evaluierten Städte haben stark heterogene Bevölkerungen. Koloniale Siedlungsmuster spielen zudem noch immer eine große Rolle. Manche Viertel dienen als Rückzugsgebiete der Wohlhabenden, andere als Ghettos für Randgruppen, oftmals Migranten. Die Zuwanderung aus ländlichen Gebieten und über nationale Grenzen hinweg ist ein Hauptproblem für Afrikas Städte und führt häufig zu Landkonflikten. Solche Konflikte wurden aus allen vier Städten berichtet, doch die lokalen Behörden hatten wenig Möglichkeiten, sie zu lösen. In der Regel wurden Streitfälle an die Gerichte weitergeleitet oder von Behörden auf nationaler Ebene bearbeitet. Erschwert wird kommunale Amtsführung außerdem dadurch, dass Städte über die Gemeindegrenzen hinaus wachsen. Bei der Problemlösung müssen daher mehrere kommunale Einheiten zusammenarbeiten.
Die Gutachten verdeutlichen die Widersprüchlichkeit der Urbanisierung in Afrika. In Nairobi zum Beispiel ist der Standard menschlicher Entwicklung höher als im übrigen Kenia. Andererseits leben in Lusaka 70 Prozent der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Begrenzte Jobmöglichkeiten, Armut und Ungleichheit sind nach wie vor die größten Herausforderungen für alle untersuchten Städte. Bemerkenswert ist, dass keine Stadt ausreichend in die globale Wirtschaft integriert ist. Das macht es schwierig, das Wirtschaftswachstum zu erzeugen, das zur Schaffung neuer Arbeitsplätze nötig ist.
Repräsentative Politik
Nationale Rechtsrahmen schaffen die Strukturen für Demokratie auf Stadtebene. In allen Fallstudien waren diese Rahmen jedoch unvollständig. Tatsächlich beschränken Gesetze die Qualität lokaler Demokratie sogar. Die Untersuchungen von IDEA zeigen, dass alle vier Städte mehr Entscheidungsbefugnisse benötigen. Dies gilt insbesondere für die Generierung eigener Finanzmittel und für die Bereiche wirtschaftliche Entwicklung und Konfliktmanagement.
Alle vier Städte haben gewählte Stadträte und etablierte Verfahren demokratischer Entscheidungsfindung. Die Wahlen sind kompetitiv, aber die Wahlbeteiligung ist niedrig. Für Wahlen sind in der Regel nationale Institutionen verantwortlich, in einigen Fällen ist die lokale Ebene aber einbezogen oder führt Aufsicht. Die Beteiligung an Kommunalwahlen war im Durchschnitt 50 Prozent niedriger als an nationalen Urnengängen. Aus Sicht der Städte ist es deshalb sinnvoll, lokale und nationale Wahlen gleichzeitig abzuhalten.
Die Themen der Wahlkampagnen in den vier Städten ähnelten sich, unter anderem ging es um transparentes und ehrliches Regieren und die Versorgung mit guten öffentlichen Diensten. Die Untersuchungsteams empfahlen, die Bürgermeister direkt wählen zu lassen und nicht wie bisher von den Stadträten. Das gegenwärtige System führt zu wechselnden Koalitionen, zum Parteiwechsel von Stadträten und zu Streitigkeiten über die Legitimität des Bürgermeisteramtes. Die politischen Parteien dominieren die Räte, und die Bürgermeister scheinen allzu oft keine echten Kompetenzen, sondern vornehmlich zeremonielle Aufgaben zu haben. Laut den Untersuchungsteams würden Direktwahlen das Interesse der Bürger an Kommunalwahlen erhöhen und die Wahlmüdigkeit lindern.
Auf kommunaler Ebene spiegeln die politischen Parteien im allgemeinen die Positionen und Identitäten der nationalen Parteien wider. Verantwortlichkeit und Transparenz der lokalen Parteien sind häufig nur schwach ausgebildet; nationale Parteiführer ziehen offensichtlich auf lokaler Ebene die Fäden, auch bei der Kandidatenauswahl.
Unsere Untersuchungen zeigten, dass die Leistungen der gewählten Politiker in der Bereitstellung von Dienstleistungen kaum überprüft wurden. Eine Empfehlung lautete daher, die Städte sollten sich spezifischere Entwicklungsziele setzen; Fortschritte sollten in regelmäßigen Zeitabständen kontrolliert werden. Das Mwanza-Untersuchungsteam schlug beispielsweise vor, einen „Nationalen Fonds zur Armutsbeseitigung auf lokaler Ebene“ (National Local Government Poverty Eradication Fund) einzurichten. Ein derartiger Fonds würde es Lokalverwaltungen ermöglichen, Ziele zum Wohle der armen Bevölkerung zu setzen und zu verfolgen.
Partizipationsansätze
Die Einbindung von zivilgesellschaftlichen Gruppen, Community-Organisationen und des Privatsektors in die Politikgestaltung variierte zwischen den vier Städten. Nairobi beispielsweise verfügt über etablierte Verfahren zur Einbindung von zivilem Engagement in die Formulierung und Verwirklichung von Politik, während es in Mwanza lediglich weniger strukturierte Formen der Zusammenarbeit gibt. Alle Städte nutzen jedoch öffentlich-private Partnerschaften zur Verbesserung der Dienstleistungsversorgung – obwohl Bedenken zu möglicher Korruption bei der Auftragsvergabe geäußert wurden.
In allen vier Städten gibt es unabhängige und fähige lokale Medien. In der Regel liegen die Nachrichtenmedien in privater Hand, und die Berichterstattung über Lokales wird vom Staat nicht zensiert. Dennoch schenken die Medien Fragen lokaler Demokratie – wie den Beratungen und Entscheidungen des Stadtrates – nur wenig Aufmerksamkeit. Auch viele nichtstaatliche Organisationen konzentrierten sich auf nationale Themen, engagieren sich aber kaum auf lokaler Ebene. In Mwanza stellte das Gutachterteam sogar fest, dass NROs sich stärker um ihre Geber als ihre lokale Klientel kümmerten.
Alle vier Städte engagieren sich in interessanten öffentlichen Initiativen, Beispiele sind Lusakas Programm gegen Unterernährung und Nairobis Initiative für sichere Städte. Manchmal unterstützen lokale und internationale NROs wie CARE oder Oxfam diese Ansätze. In allen vier Städten wird es jedoch als erforderlich angesehen, Randgruppen wie Frauen, Jugendliche und Behinderte stärker einzubinden.
Die Untersuchungen zeigen, dass die „elektronische Verwaltung“ auf dem Vormarsch ist. Lusaka und Nairobi nutzen seit einiger Zeit Informations- und Kommunikationstechnologien, um die Öffentlichkeit zu erreichen. Der Stadtrat von Lusaka hat eine neue Webseite, und Gaborone City plant innovative Ansätze wie die Publikation von Berichten über die Leistungen des Stadtrates im Internet. Es wäre sinnvoll, wie in anderen Entwicklungsländern zur Information der Bürger Computerkioske aufzustellen. Dennoch bleibt das Radio ein wichtiges Informationsmedium in Afrika, auf das alle vier beurteilten Städte zur Einbindung der Öffentlichkeit zurückgreifen.
Schlussfolgerungen
Die Frage nach der lokalen Demokratie ist entscheidend für die politische Partizipation der Bevölkerung. Kommunalpolitik ist der Grundstein moderner Vorstellungen von Bürgerschaft. Lokale Institutionen und Entscheidungsfindung erlauben direkte Formen der Demokratie, durch die normale Bürger gehört werden. Lokale Demokratie fördert die allgemeine „politische Bildung“, indem sie unmittelbare Interaktion und persönliches Engagement ermöglicht. Informierte und gebildete Bürger bilden letztlich die Grundlage von Demokratie – verstanden als Entscheidungsfindung durch das Volk.
Die Ergebnisse der vier afrikanischen Fallstudien verdeutlichen, welche Herausforderungen das Regieren mit sich bringt und wie demokratische Institutionen und Verfahren entstehen und funktionieren. Zukünftige Forschung sollte aufzeigen, wie einerseits repräsentative und andererseits partizipatorische demokratische Institutionen und Verfahren die Fähigkeit von städtischen Behörden beeinflussen, menschliche Entwicklung und Sicherheit nachweislich zu verbessern. Mit anderen Worten: Künftige Untersuchungen sollten zeigen, wie die Verbesserung der Demokratie zu mehr Lebensqualität für die Bevölkerung schnell wachsender afrikanischer Städte führen kann.
Vidar Helgesen
ist Generalsekretär des International Institute of Democracy and Electoral Assistance (IDEA) in Stockholm.
v.helgesen@idea.int
http://www.idea.int
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