Beiträge aus dem
Schwerpunkt

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8-9/2006 		 

Stadt verhandeln, nicht planen

Informelle, ungeplante Stadtentwicklung großer Ballungsräume scheint vielen ein Problem. In Wirklichkeit handelt es sich aber um einen Teil der Lösung. Immerhin haben sogar die allermeisten Armen ein Dach über dem Kopf. Sie haben sogar ganze Stadtteile selbst gebaut.


[ Von Hans-Christian Voigt ]

Die Zahlen der Verstädterung in Asien, Afrika, Lateinamerika sind atemberaubend. Die expandierenden Metropolen, Kleinstädte und verstädterten Dörfer haben eins gemein: Sie expandieren ungeplant. Die urbane Massenarmut nimmt nicht sichtbar ab, solange die Bevölkerung ständig wächst.

Planungsexperten sind ratlos: „Was können wir überhaupt noch ausrichten?“ fragte kürzlich ein deutscher Kollege bei einer Tagung. „Deutsche Großstädte haben so viele Einwohner wie ein einziger Stadtteil von Delhi oder São Paulo. Obendrein wird unsere Bevölkerung immer kleiner und älter.“ Also laute die Herausforderung in der Bundesrepublik längst Stadtabbau. Mit den Problemen schnell wachsender Megastädte mit Millionen von Einwohnern seien deutsche Planer gar nicht vertraut, führte der Kollege aus. In Metropolen wie Karatschi oder Lagos lebten dagegen bald – oder vielleicht auch schon – so viele Menschen wie in allen ostdeutschen Bundesländern zusammen. Das saß.

Doch es gibt eine Antwort. Es geht heute nicht mehr darum, Städte zu planen. Dazu ist es längst zu spät. Es kommt jetzt darauf an, Städte zu verhandeln. Dafür kann deutscher Rat wertvoll sein. Mediation ist auch in der andersartigen deutschen Kommunalpolitik längst ein wichtiges Instrument geworden.


Warum Pläne wenig nützen

In Ägypten haben wir monatelang mit der Bevölkerung armer Stadtteile gesprochen. Danach haben wir dem Minister für Planung und Lokale Entwicklung geraten, so wenig wie möglich zu planen, aber besser zuzuhören und so ernst wie möglich zu verhandeln. Kairo und die Städte im Niltal sind ganz anders gewachsen als geplant. Weder Siedlungsverbote noch hohe Strafen haben gewirkt. Die Bodenmärkte sind der Planwirtschaft aus dem Ruder gelaufen. Die Bevölkerung gehorcht nicht. Sie hat keine andere Wahl, als dort zu überleben, wo sie Chancen sieht.

Nach Jahrzehnten missglückter Planwirtschaft erkennen wir im gewachsenen Chaos aber auch Muster. Wir wissen heute, dass Maßnahmen nicht sofort wirken – und dass sie oft anders wirken als zunächst erwartet. Es gibt Spät-, Fern- und Nebenwirkungen. Erfolg ist meist erst in gehörigem zeitlichem Abstand zu erkennen, denn in komplexen Systemen verlaufen Entwicklungen nicht linear, und Handeln hat oft unerwartete Folgen.

Also kann ein Planungsministerium eigentlich nichts vernünftig planen. Es sollte sich aber für günstige Gelegenheiten bereit halten. In der Stadtentwicklung kommt es darauf an, Anlässe kurz entschlossen wahrzunehmen – und manchmal auch selbst solche Gelegenheiten zu schaffen. Verhandlungen helfen, die dringendsten Probleme und Notlagen sowie mögliche Kompromisse zu erkennen. Auf dieser Basis können Behörden dann Anreize geben, um Abhilfe zu schaffen.

Wir haben gelernt:
– In vielen Metropolen hat die offizielle Stadtplanung grundsätzlich versagt. Auch bessere Methoden und klügere Stadt- und Finanzpläne können daran nichts ändern.
– Informelle, ungeplante Stadtentwicklung ist nicht nur ein Problem, sondern vor allem Teil der Lösung. Immerhin haben die neuen Stadtbewohner – und sogar die meisten armen unter ihnen – ein Dach über dem Kopf. Sie haben sogar ganze Stadtteile selbst gebaut.
– Was heute fehlt, sind bessere öffentliche Dienste: Schulen, Ausbildungsmöglichkeiten, Arbeit für die wachsende junge Bevölkerung, Gesundheitsdienste, sauberes Wasser, Müllabfuhr.
– Besonders wichtig ist Rechtssicherheit, denn sie erschwert Korruption und zwingt die Verwaltung zur Rechenschaft.
– Für Stadtplanung ist es inzwischen zu spät. Die Bewohner leben bereits in der Stadt – und es kommen ständig weitere hinzu.

Es geht also darum, die Handelnden miteinander ins Gespräch zu bringen. Das gilt vor allem für die diversen ausführenden Verwaltungen. Die Ministerien sind riesig. Ihre unübersichtlichen Abteilungen sind weit von der Realität entfernt. Sie arbeiten sektoral und hierarchisch. Gewöhnlich stehen sie kaum untereinander in Kontakt. Die lokalen Verwaltungen arbeiten nach veralteten, oft widersprüchlichen Vorschriften – aber ohne Konzept. Ihre Abteilungen, die den Sektorministerien unterstehen, reden kaum miteinander. Sie sprechen nur selten mit den Stadträten, die oft keine echte demokratische Legitimation haben.

Der lokale Privatsektor will kein Aufsehen erregen, denn er operiert überwiegend informell. Gesetze über das Verbot der Kinderarbeit, Steuern, Mindestlöhne oder Unfallversicherungen werden nicht eingehalten. Viele zivilgesellschaftliche Gruppen sind ebenfalls nicht formell verfasst. Die Bevölkerung traut der Verwaltung nicht, und die Regierung nicht der Bevölkerung.

Viele arme Menschen bleiben im öffentlichen Leben ungehört. Dazu gehören Mieter und Untermieter. Keine Stimme haben etwa weibliche Haushaltsvorstände, die mit sechs Kindern und zwei Tanten in einem einzigen Zimmer leben. Zahllose Jugendliche haben weder Arbeit noch Perspektive, vielleicht aber einen Universitätsabschluss. Wenn ihre Bedürfnisse und Kräfte nicht berücksichtigt werden, gibt es keine zukunftstauglichen Lösungen.

Ausländische Fachleute können ungewohnte und vielleicht auch unbequeme Fragen stellen. Wir überspringen Hierarchien und stellen ungewöhnliche Verbindungen her. Dabei gelingt es immer wieder, Innovationen anzustoßen und Blitzableiterfunktionen zu übernehmen. Wir können helfen, neue Gesellschaftsverträge auszuhandeln – mit verbindlichen Rechten und Pflichten für alle Beteiligten. Dabei geht es um viel mehr als um Reißbrettpläne oder Projektentwürfe. Wichtig sind Vertrauensarbeit und Interessensausgleich – wofür auch Fußballspiele auf den örtlichen Bolzplätzen beitragen können. Themen sind Wohnrechte, Dezentralisierung der Verwaltung, lokale Steuern, Korruption und fehlgeleitete Subventionen.

Bei komplexen Beratungsaufträgen zeigen sich Erfolge oder Fehlschläge der deutschen Entwicklungspolitik oft nur spät, manchmal unerwartet. Das gehört zum Geschäft der Zusammenarbeit. Unsere Partner müssen eigene Wege finden, um unsere Impulse zu verarbeiten.


Was Entwicklungsberater tun können

Entwicklungsberater können und sollten „offene Räume“ schaffen. Es geht darum, Systeme zu verändern. Es ist nötig, neue Rollen und Spielregeln zu entwerfen, zu erproben, auszuhandeln und schließlich verbindlich zu vereinbaren. Zuhören und Sondieren von innen ist notwendig – und leistbar. Allerdings sollte niemand darauf vertrauen, dass es sofort neue, belastbare Gesellschaftsverträge gibt. Soweit kommt es vielleicht erst, wenn die Berater längst wieder abgereist sind – und möglicherweise anders, als von den Beratern gedacht.

„Es geht alles zu langsam“, hören wir in den Gassen von Kairo. Andere sagen: „Ihr habt es zu eilig.“ Wichtig ist unseren Partnern aber – ob es sich nun um arbeitslose Jugendliche, Bürgermeister oder Minister handelt –, dass die deutschen Berater nicht mal nur kurz vorbeikommen, sondern dass sie als Mediatoren bei Schwierigkeiten verlässlich erreichbar bleiben. Dass unser bilaterales Team in Kairo auf Erfahrungen aus Brasilien, Indien oder Senegal zurückgreifen kann, hilft uns, flexibel auf Herausforderungen zu reagieren und Rückschläge zu verkraften.

Wir wissen heute, dass es möglich ist, in unterschiedlichen Gesellschaftssystemen Entscheidungsträger, Verwaltungen, zivile Organisationen und arme Leute an einem Tisch zusammenzubringen. Die Ergebnisse solcher Runden sind oft erstaunlich praktikabel – und meist viel billiger als Stadt- und Finanzplaner oder auch Geber sich dies je träumen
ließen.


Hans-Christian Voigt
leitet für die GTZ und mit der KfW Entwicklungsbank das „Beteiligungsorientierte Entwicklungsprogramm in städtischen Ballungsgebieten, Ägypten“.
Hans-Christian.Voigt@gtz.de
http://www.egypt-urban.de