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Andrea Kramer: Bolivianische Konfliktquelle Wasserversorgung


8-9/2006 		 

Konfliktquellen in La Paz und El Alto

In Debatten über das Für und Wider der Privatsektorbeteiligung in der Wasserversorgung fällt oft das Stichwort Bolivien. Kaum ein Fall bewegt die Gemüter so sehr wie der Konflikt von La Paz und El Alto. Die Hintergründe sind aber kaum bekannt. Die genauere Betrachtung zeigt, dass die nationale Regierung und ihre Behörden mehr Rücksicht auf den Druck der internationalen Finanzinstitutionen als auf die kommunalen Probleme der Hauptstadtregion nahmen. Das trug zur Destabilisierung des ganzen Staates bei.


[ Von Andrea Kramer ]

Ursprünglich oblag die Wasserversorgung der bolivianischen Hauptstadt La Paz und der angrenzenden, überwiegend armen Stadt El Alto dem kommunalen Unternehmen SAMAPA. Im Zuge von Reformen im öffentlichen Sektor beschloss die bolivianische Regierung Mitte der 90er Jahre, auch die SAMAPA zu privatisieren. Sie versprach sich davon eine Ausdehnung der Versorgung auf Haushalte mit niedrigem Einkommen, vor allem also eine bessere Bedienung von El Alto. Die Weltbank unterstützte das Vorhaben mit einem Kredit von 500 000 Dollar.

Im Juli 1997 wurde ein Konzessionsvertrag mit dem Konsortium AISA (Aguas del Illimani S.A.) geschlossen, an dem der französische Konzern Suez Lyonnaise des Eaux mit 54 Prozent beteiligt ist. Die auf 30 Jahre angelegte Konzession gewährt AISA das Recht auf Nutzung von bestimmten Wasserquellen sowie auf Erbringung der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung in dem Ballungsraum. Dieser Vertrag galt als vorbildlich – jedenfalls in Kreisen der bolivianischen Regierung, der Privatwirtschaft und der internationalen Finanzinstitutionen. Das Konzept wurde als armutsorientiert und rentabel gelobt.

Doch nur acht Jahre später erteilte die Regierung der zuständigen Regulierungsbehörde (SISAB) den Auftrag, die Kündigung des Konzessionsvertrags einzuleiten und das Vertragsverhältnis mit AISA zu beenden (Decreto Supremo Nr. 27973 v. 11.01.2005). Damit reagierte der damalige Präsident Carlos Mesa auf wochenlange Proteste der Bevölkerung in El Alto. Die Föderation der Nachbarschaftsvereinigungen (FEJUVE) unter Führung des heutigen Wasserministers Abel Mamani war die treibende Kraft der Oppositionsbewegung.

Sozialer Widerstand begleitete die Privatsektorbeteiligung in La Paz und El Alto von Anfang an. Bereits 1997 gab es erste Proteste gegen Tariferhöhungen. Im Zuge der „Guerra del Agua“ dehnten sich diese Anfang 2000 weiter aus. Der Begriff „Wasserkrieg“ steht für die Proteste in der Stadt Cochabamba gegen die Privatisierung der dortigen Wasserversorgung und die damit verbundenen Tariferhöhungen. Eine Gesetzesreform hätte zudem mit der Konzessionserteilung die Rechte bestehender, kleiner Wasserkooperativen unterhöhlt. Die Regierung nahm im April 2000 die Konzession zurück.

Im Februar 2003 setzten Demonstranten die Büros von AISA in Brand. Unruhen im Oktober desselben Jahres kreisten vor allem um den Export von Erdgas, wurden aber auch wieder von Protesten gegen AISA begleitet. Im Dezember 2004 setzte die FEJUVE der Regierung ein Ultimatum, um sie zur Aufkündigung des Konzessionsvertrags zu zwingen. Verhandlungsbemühungen scheiterten und im Januar 2005 rief die Basisbewegung zum Generalstreik auf. Angesichts der drohenden Eskalation entschied die Regierung Mesa, den Vertrag mit AISA zu beenden.


Mängel von Ausschreibung und Vertragsgestaltung

Der Konflikt hat vielfältige Ursachen. Bereits das öffentliche Ausschreibungsverfahren und die Zuschlagserteilung waren problembehaftet. Die Federführung hatte das Ministerio de Capitalización, das allgemein für Privatisierung öffentlicher Unternehmen zuständig war, jedoch über keine spezifische Wasserexpertise verfügte. Weder die Gemeindeverwaltungen von El Alto und La Paz noch ihr Versorgungsunternehmen SAMAPA waren am Verhandlungsprozess beteiligt. Die Konzessionsvergabe fand unter Ausschluss der zentralen Stakeholder statt. Auch die Bevölkerung blieb, was Ob und Wie der Privatisierung anging, völlig außen vor. Die fehlende Transparenz war der Hauptmangel des Vergabeverfahrens. Unklar blieb, warum das Regierungsdekret, welches die Konzessionsvergabe regelte (DS 24573 v. 19.04.1997), kurz vor Ablauf der Angebotsfrist noch einmal geändert wurde (DS 24663 v. 21.06.1997). Nur dank dieser Änderung konnte das zuständige Ministerium AISA als einzigem Bieter am 30.06.1997 den Zuschlag geben, anstatt, wie ursprünglich für solche Umstände vorgesehen, das Verfahren neu zu starten. Es nimmt also kaum wunder, dass die Kritiker von einem abgekarteten Spiel sprechen. Öffentlich kaum bekannt ist allerdings, dass nicht nur das Konsortium um Lyonnaise des Eaux an den Konzessionsverhandlungen teilnahm, sondern auch der britische Konkurrent International Waters. Dieses Unternehmen zog sich erst am Tag der Angebotsabgabe zurück.

Das Verhalten der Regierung nach Zuschlagserteilung erhöhte die Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verfahrens. Damals regierte Präsident Sánchez de Losada. Er erließ einen Tag vor Unterzeichnung des Konzessionsvertrages eine Resolution (Res. 217099 v. 23.07.1997), welche das zuständige Ministerium und die Regulierungsbehörde SISAB dazu ermächtigte, den Konzessionsvertrag zu ändern. Nach bolivianischem Recht waren inhaltliche Modifikationen der Konzession nach Abgabe der Angebote jedoch nicht vorgesehen. Diese Unregelmäßigkeiten beeinflussten die Akzeptanz der Konzessionsvergabe durch die Bevölkerung nachhaltig.

Eine weitere Konfliktursache liegt im Konzessionsvertrag selbst begründet. Weitestgehend wurde dieser bereits durch die Rahmenbedingungen über Laufzeit, Konzessionsgebiet und Tarifstruktur vorbestimmt, unter denen die interessierten Unternehmen ihre Angebote abgeben sollten. Für Trink- und Abwasser war ein zusammen zu berechnender, verbrauchsabhängiger Tarif vorgesehen. Er wurde an den Dollar gekoppelt, um den privatwirtschaftlichen Versorgern das Wechselkursrisiko zu nehmen. In den Verhandlungen selbst ging es dann um Expansionsziele. Im Angebot verpflichtete sich AISA, während der ersten fünf Jahre in El Alto 71 752 neue Hausanschlüsse für Trinkwasser zu errichten. Wegen eines Redaktionsfehlers stehen diese Zahlen zwar nicht im Vertrag selbst, eine ergänzende Verordnung bestätigte sie aber kurze Zeit später verbindlich.

Vertraglich ungeregelt blieb die Investitionshöhe, die AISA leisten sollte, um die Zielvereinbarungen zu erreichen. Das war eine bewusste Entscheidung der bolivianischen Regierung, da getätigte Investitionen sich nur schwer überprüfen lassen und das bloße Ausgabevolumen keine Armutsorientierung garantiert. Stattdessen wählte die Regierung die Zahl der Neuanschlüsse in El Alto als zentrales Vergabekriterium. Dies entsprach der Zielsetzung, die Versorgungsdichte in armen Vierteln – besonders also in El Alto – auszuweiten.

Problematisch war dagegen, dass der Konzessionsvertrag nur für einen Teil des Ballungsraums eine Versorgungspflicht vorsah. Zwar deckt sich das Konzessionsgebiet mit den Stadtgrenzen von La Paz und El Alto, doch Versorgungspflicht besteht nur in der „área servida“ – dem Gebiet, in dem bereits SAMAPA tätig war (plus einigen ausdrücklich erwähnten Stadtteilen). Bewusst ausgenommen blieb aber, dass El Alto weiter wächst. Die Leidtragenden sind vor allem Migranten, die als Ärmste der Armen in die Randzonen außerhalb des Versorgungsgebiets ziehen.

Dass die Vertragsbedingungen nur bedingt den Interessen der bolivianischen Bevölkerung dienten, lag mit an den internationalen Finanzinstitutionen. Denn die Privatisierung der SAMAPA war Bedingung für die Neuverhandlung der Auslandsverschuldung 1996. Unter diesem Druck brauchte die bolivianische Regierung unbedingt die Beteiligung eines ausländischen Investors. Deshalb ließ sie sich auf für diesen möglichst günstige Bedingungen ein.


Regulierungs- und Managementdefizite

Einen Teil der Verantwortung für den Konflikt trägt auch die Regulierungsbehörde SISAB, der die Kontrolle des Unternehmens obliegt. Heute werden AISA sowohl Verletzungen des Konzessionsvertrages als auch des geltenden Rechts vorgeworfen. So habe das Unternehmen nicht ausreichend Verbrauchszähler installiert, halte rechtswidrig an der Dollar-Indexierung fest und zahle nur einen Teil der vereinbarten Pacht an SAMAPA. Es steht dahin, inwieweit diese Kritik berechtigt ist. Die SISAB gab Anfang 2006, also nach dem Wahlsieg der Linken unter Evo Morales, eine Unternehmensprüfung in Auftrag, die Klarheit schaffen soll. Unabhängig von Art und Umfang möglicher Rechtsverstöße zweifelt aber kaum jemand daran, dass die SISAB ihren Aufgaben nicht gerecht wurde.

Dies ist auch kaum verwunderlich. Die SISAB wurde zeitgleich mit dem Abschluss des Konzessionsvertrags errichtet. Sie war institutionell zunächst mehr mit sich selbst als der Überwachung des Konzessionsvertrags beschäftigt. Obendrein stammt der Großteil des SISAB-Budgets aus der Konzessionsgebühr von AISA, was der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde faktische Grenzen setzt. Einer effektiven Ausübung der Regulierung standen zudem rechtliche Probleme entgegen, der juristische Rahmen des Wassersektors war von Beginn an lückenhaft. Noch immer fehlt es beispielsweise an Regelungen zur Berechnung der Tarifformeln und zum Schutz der Verbraucher.

Außerdem leidet die SISAB trotz ihrer formalen Unabhängigkeit unter politischer Einflussnahme. Darauf ist vermutlich eine ihrer schwersten Fehlentscheidungen im Jahre 2001 zurückzuführen, als die im Konzessionsvertrag vorgesehenen Gebühren für einen neuen Trinkwasseranschluss von 155 auf 196 Dollar und für einen Abwasseranschluss von 180 auf 249 Dollar erhöht wurden. 1997 hatten Regierung und AISA vereinbart, die laufenden Nutzertarife nach fünf Jahren anzupassen. Im Zuge dieser Anpassung forderte AISA Ende 2001 auf Basis eigener Berechnungen eine Einnahmesteigerung von 12,5 Prozent. Die Versorgungsgesellschaft schlug vor, die Tarife zu erhöhen. Die SISAB lehnte das ab, so dass stattdessen die Kosten für neue Hausanschlüsse erheblich stiegen. Damit verkehrte sich das armenorientierte Element der Konzession in sein Gegenteil, denn Neuanschlüsse wurden für Marginalisierte endgültig unerschwinglich. Der Mindestlohn beträgt zur Zeit umgerechnet nur rund 55 Dollar.

Für diese Fehlentscheidung war indessen nicht nur die Behörde verantwortlich, sondern auch AISA selbst. Zwar genehmigte SISAB die Erhöhung der Anschlussgebühren, doch diese Preispolitik, die die Armen übermäßig belastete, wirft auch ein ungünstiges Licht auf das Unternehmen. Viele Bolivianer beklagen heute den „Ausverkauf bolivianischer Interessen an multinationale Unternehmen“.

Erschwerend kommt hinzu, dass AISA bis Ende 2001 nur knapp 74 Prozent der vereinbarten neuen Trinkwasserhausanschlüsse errichtet hatte. An der Frage, ob das eine Vertragsverletzung ist, scheiden sich die Geister. SISAB und FEJUVE betonen die Nichterfüllung des Vertrages. AISA argumentiert dagegen, es habe die im Vertrag ebenfalls festgelegten prozentualen Expansionsraten bereits mit 52 764 erfolgten Neuanschlüssen erfüllt. Ferner verweist das Unternehmen auf eine Vereinbarung mit der SISAB vom Dezember 2001, wonach die Differenz der Anschlusszahlen in der zweiten Fünfjahresspanne ausgeglichen werden sollte.

Zusätzlich nährten AISA-Vertreter auch mit taktisch unklugem Verhalten die Spannungen. Äußerungen wie, die Bewohner El Altos seien die „schlechtesten Verbraucher der Welt“ oder man müsse „der Bevölkerung El Altos beibringen, mehr Wasser zu nutzen“, stießen in der Presse verständlicherweise auf ein negatives Echo und beeinflussten die Stimmung der Bevölkerung nachhaltig.

Zur Analyse der Konfliktursachen gehört abschließend auch die Betrachtung der allgemeinen politischen Stimmungslage. In der Auseinandersetzung um AISA geht es vordergründig nur um das richtige System der Wasserversorgung. Zugleich tobt in Bolivien aber ein „Glaubenskrieg“ um Wirtschaftsmodelle, dessen aktuellster Ausdruck die von Evo Morales im Mai verkündete Verstaatlichung der Erdgasvorkommen ist. Dementsprechend verläuft die Diskussion über AISA nicht unbedingt rational. Befürworter und Gegner der Privatsektorbeteiligung an der Wasserversorgung sind politisiert und emotional aufgeputscht, sie stehen sich kompromisslos gegenüber.


Status quo und Perspektiven

Seit der Ankündigung der Vertragsauflösung mit AISA ist mehr als ein Jahr vergangen. Doch noch immer steht nicht fest, wie dies im Detail erfolgen soll. In den ersten drei Monaten des Jahres 2006 fand eine umfassende Unternehmensprüfung bei AISA statt, um festzustellen, ob das Unternehmen seine vertraglichen Pflichten erfüllt hat und wie hoch die bislang getätigten Investitionen waren. Aufgrund dieser Informationen soll demnächst der realistische Wert der Aktien bemessen werden, denn der Kauf der privaten Anteile durch den bolivianischen Staat wäre eine Möglichkeit, den Vertrag zu beenden. Daneben kommt eine einvernehmliche Vertragsaufhebung in Betracht, was wohl am ehesten dem Interesse des französischen Investors entsprechen dürfte, der nach seinem spektakulär gescheiterten Engagement in Buenos Aires kaum weitere negative Schlagzeilen gebrauchen kann.

Unklar bleibt aber auch, in welcher Rechtsform die Wasserversorgung künftig gewährleistet werden soll. Soll sie rein öffentlich organisiert werden oder gemischtwirtschaftlich bleiben, wenn auch mit einer Mehrheitsbeteiligung der öffentlichen Hand?

Für eine Fortsetzung der öffentlich-privaten Zusammenarbeit scheinen die Bürgermeister von El Alto und La Paz einzutreten. Angesichts ihrer angespannten Haushaltsituation können sie die erforderlichen Investitionen nicht finanzieren.

Andererseits sagte Wasserminister Abel Mamani, der früher die Proteste gegen AISA anführte, beim IV. Internationalen Wasserforum in Mexiko im Frühjahr, die Weltbank werde die Errichtung eines öffentlichen Wasserunternehmens fördern. Dies entspräche auch den Worten des Präsidentenberaters Pablo Solón, der bereits Ende 2003 auf dem interamerikanischen Wasserforum in La Paz forderte, dass Bolivien dem Beispiel Uruguays folgen und dessen Verfassungsänderung übernehmen solle. Dort heißt es: „Die öffentliche Dienstleistung der Abwasserentsorgung und die öffentliche Dienstleistung der Trinkwasserversorgung sind ausschließlich und direkt durch staatliche juristische Personen zu erbringen.“

Ob das den Interessen der Bewohner von La Paz und El Alto tatsächlich dienen würde, steht jedoch auf einem anderen Blatt. Um den kommunalen Infrastrukturbedarf des Ballungsraums kompetent zu managen, sind geeignete Institutionen mit einem schlüssigen Konzept nötig – nicht hehre Verfassungsbestimmungen oder sonstige Absichtserklärungen. Es bleibt abzuwarten, ob die neue Regierung ihren Wählern aus den armen Schichten mit pragmatischer Politik bessere Lebensbedingungen verschaffen oder sich in ideologischen Kampagnen verrennen wird.


Dr. Andrea Kramer
ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der juristischen Fakultät der Universität Gießen. Ihr Buch „Dezentra-lisierung in der Wasserversorgung in Bolivien, Peru und Ekuador. Ein Beitrag zur rechtsvergleichenden Methodik in der rechtswissen-schaftlichen Entwicklungs-forschung“ erscheint demnächst im Nomos-Verlag.
Andrea.Kramer@recht.uni-giessen.de