Hoffen auf NEPAD?

Von Franz Ansprenger

Wir hoffen auf gute Neuigkeiten aus Afrika. Aber ist NEPAD, zusammen mit der im Oktober 2001 zur African Union runderneuerten OAU, wirklich die ersehnte frohe Botschaft? Franz Ansprenger beschreibt, wie in den letzten 40 Jahren immer neue Konzepte für Afrika Hoffnung weckten und letzten Endes versagten.

Dass Afrikas Hoffnungen auf Wirtschaftswachstum, gedeihliche soziale Entwicklung und Frieden eng zusammenhängen mit dem Streben nach Einheit, haben die Führer der antikolo-nialen Befreiungsbewegung schon vor vierzig Jahren gewusst. Aber die Vorstellungen waren wenig kohärent; Ghanas Präsident Kwame Nkrumah hatte im März 1964, bei der Verkündung seines Siebenjahre-Entwicklungsplans, in ein und derselben Rede gefordert
- ein „sozialistisches und genossenschaftliches Programm für Industrie und … Land-wirtschaft“,
- eine „mixed economy“,
- „ausländische Investoren in einem Geist der Partnerschaft“ und
- eine Unionsregierung für die Vereinigten Staaten von Afrika (die er bei Gründung der OAU 1963 nicht hatte durchsetzen können).

Die verschiedenen Elemente dieser Beschwörung, sozialistisch und kapitalistisch zugleich, passten schon 1964 nicht zusammen. Und die OAU bot nie mehr als ein Gegenstück zur UNO (ja weniger als dies: ohne den Weltpolizei-Anspruch des Sicherheitsrats), ein Forum, auf dem jeder Staat ohne Rücksicht auf seine Größe, Stärke oder die Güte seiner Regierung eine Stimme hat. Das Sekretariat der OAU in Addis Abeba war noch erheblich ärmer dran als der UNO-Generalsekretär in New York. Wirtschaftsdinge überließ es meist der ebenfalls in Addis Abeba angesiedelten UN-Wirtschaftskommission für Afrika (ECA).

Der Lagos Plan of Action

In den 70er Jahren begannen sozialistische Blütenträume zu welken. Gleichzeitig führte die Schwemme der Petrodollar-Kredite, die Afrikas Regenten geradezu nachgeworfen wurden, zu ersten Anzeichen der Überschuldung in einer Wirtschaft, die immer noch nach kolonialen Regeln tickte: Tausch afrikanischer Rohstoffe gegen europäische Fertigwaren. Ab 1975 redeten die Staatschefs der OAU über einen gemeinsamen Entwicklungsplan, der 1980 feierlich proklamiert wurde: Der Lagos Plan of Action for the economic development of Africa 1980-2000. Der Plan sah in einer ersten Phase zollfreie Wirtschaftszonen (preferential trade areas) vor, damit einhergehend eine Vergrößerung des innerafrikanischen Handelsaustausches, und schließlich bis zum Jahr 2000 die Gründung einer kontinentalen Wirtschaftsgemeinschaft. Aber der Lagos Plan wurde „sowohl von den afrikanischen Regierungen als auch von den sogenannten Geberländern ignoriert“, wie in einem Memorandum über NEPAD zum G-8-Gipfel 2002 Professor Peter Anyang’ Nyong’o schrieb (der inzwischen kenianischer Pla-nungsminister ist).

Vielleicht taten beide Lager gut daran, so schnöde zu handeln. Der Lagos Plan erinnerte immer schon eher an einen Weihnachts-Wunschzettel als an ein realistisches Konzept. Alles sollte auf Hochglanz gebracht werden, und zwar sofort: Nahrung und Landwirtschaft (Kapitel 1), Industrie (2), natürliche Ressourcen (3), menschliche Ressourcen (4), Wissenschaft und Technologie (5), Transport- und Kommunikationswesen (6), Handel und Finanzen (7), Zu-sammenarbeit (8), Umwelt (9), die ärmsten Länder (10), Energie (11), Frauen (12), Planung (13). Das alles passte durchaus in das Programm einer Neuen Weltwirtschaftsordnung, das die Entwicklungsländer in den 70er Jahren bei UNCTAD und in der UN-Generalversammlung gegen den Westen durchzusetzen versuchten. Aber das waren nur die letzten Nachwehen so-zialistischer Wirtschaftsvorstellungen, es blieb bei unverbindlichen Resolutionen. Der reiche Westen, auf dem Weg zu der Vorstellung, alle Probleme müssten vom Markt gelöst werden, dachte nicht daran, sich diesem Programm zu unterwerfen.

Weltbank verordnet Strukturanpassung

Tatsächlich geschah das genaue Gegenteil: Die Weltbank, in der bekanntlich die Reichen das Sagen haben, schickte Afrika 1981 eine Agenda for Action (Untertitel) ins Haus, die zwar im Obertitel Accelerated Development versprach, faktisch jedoch Strukturanpassung einforderte. Das hieß, Afrika möge sich den Strukturen des real existierenden kapitalistischen Weltmarktes anpassen – also Ausgleich der Zahlungsbilanz durch Drosselung der Staatsausgaben vor allem für Personal (weniger für Waffenkäufe), Exportförderung via Abwertung der Währung, Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Während in den westlichen Industrieländern die Demokratie allzu grausame Auswirkungen solcher Politik auf die Sozialsysteme verhinderte, fehlte in den meisten Ländern Afrikas dieses innenpolitische Korrektiv, und Regime wie das von Jerry Rawlings in Ghana (erst später zur Demokratie gewendet) oder Yoweri Museveni in Uganda schafften es, sich als Musterschüler der Strukturanpassung ins Rampenlicht zu schie-ben, mit einer immer ärmer werdenden Bevölkerung.

Widerspruch: Alternative Framework

Afrika kapitulierte nicht ohne Widerrede. Am 10. April 1989 verabschiedeten die Wirtschafts- und Finanzminister der OAU ein gemeinsam mit der ECA erarbeitetes African Alternative Framework to Structural Adjustment Programmes for Socio-economic Recovery and Transformation (AAF-SAP); in § 4 der begleitenden Erklärung erklärten die Minister: „Wir stellen fest, dass konventionelle Strukturanpassungsprogramme im allgemeinen versäumt ha-ben, die sozialen und menschlichen Dimensionen, die langfristigen Entwicklungsziele und die strukturelle Transformation der afrikanischen Volkswirtschaften in Rechnung zu stellen“.

Aber es blieb bei einem empörten Papier; in der Folge hörte man nicht mehr viel von AAF-SAP. Die Weltbank berichtete regelmäßig über ihre Strukturanpassungsprogramme und flocht dabei durchaus auch kritische Passagen ein, korrigierte das anfängliche Ausblenden jeglicher Politik durch eine Analyse dessen, was ihr Bericht von 2000 – Can Africa claim the 21st Century? – in einer eigenen Kapitel-Überschrift mit Improving Governance, Managing Conflict, and Rebuilding States umschreibt. Um das Reizwort „Demokratie“ machen solche Texte gern einen Bogen; es kommt in dem erwähnten Kapitel immerhin mehrfach vor. Die strikt ökonomische Bilanz der Weltbank ist düster und wird nur mühsam erhellt durch Ver-weis auf positive Einzelfälle und Chancen einer besseren Zukunft: „Im Unterschied zu anderen Entwicklungsregionen war Afrikas durchschnittliche Wirtschaftsleistung pro Kopf zu konstanten Preisen Ende der 1990er Jahre niedriger als 30 Jahre zuvor – in manchen Ländern war sie um mehr als 50 Prozent gefallen… Afrikas Anteil am Welthandel ist seit den 60er Jahren geschrumpft und macht jetzt weniger als 2 Prozent aus… Afrika versäumte eine in-dustrielle Expansion und läuft jetzt Gefahr, von der globalen Informations-Revolution ausge-schlossen zu bleiben. Im Unterschied zu anderen Regionen, die diversifiziert haben, sind die meisten Länder in Afrika immer noch weitgehend Rohstoff-Exporteure. Sie sind auch abhängig von Hilfe und tief verschuldet… Afrika ist die einzige Großregion, wo Investitionen und Sparaufkommen pro Kopf seit 1970 rückläufig sind… [Hinzu kommen] hohe Ungleichheit [der Einkommen], ungleicher Zugang zu Ressourcen, Ausschluss [vieler Menschen] aus der Gesellschaft und Unsicherheit…“


Das Millennium Renaissance Programme

Vor diesem düsteren Hintergrund stellten beim Weltwirtschaftsgipfel in Davos im Januar 2001 die Präsidenten dreier schwergewichtiger Staaten Afrikas – Thabo Mbeki von Südafrika, Olusegun Obasanjo von Nigeria und Abdelaziz Bouteflika von Algerien ihr Millenium Africa Renaissance Programme vor – natürlich mit dem Ziel „nachhaltiger Entwicklung“. Daraus entwickelte sich unter Einbeziehung einer parallelen Initiative des senegalesischen Präsidenten Abdoulaye Wade (Omega-Plan) und eines Compact for African Recovery, den die ECA im April 2001 veröffentlichte, bis zum Oktober 2001 die Neue Partnerschaft für Afrkanische Entwicklung (NEPAD). Inzwischen trat Libyens Führer Muammar al-Gaddafi als Erbe Kwa-me Nkrumahs in Erscheinung: Auf sein Betreiben beschloss die Gipfelkonferenz der OAU 2000, sich aufzulösen und stattdessen die African Union (AU) zu errichten. Zum Mai 2001 war deren neue Charta fertig.

Die AU ist keineswegs das, was Nkrumah sich einst unter einem Union Government vorge-stellt hatte. Wenn die OAU an die UNO erinnerte, so merkt man der AU-Charta den Wunsch an, sich an der EU zu orientieren. Entscheidungsgewalt besitzt in der AU wie vorher in der OAU die „Versammlung“ genannte Gipfelkonferenz der Staatschefs, von der jetzt (Art. 7) festgeschrieben wird, dass sie Beschlüsse „im Konsens“ fassen soll „…oder, falls der fehlt, mit Zweidrittel-Mehrheit der Mitgliedstaaten“. Das Sekretariat der OAU hat man in „Kom-mission“ umbenannt, es ist aber kaum zu erwarten, dass es je fähig sein wird, auch nur annä-hernd so viel Gewicht zu gewinnen wie die Brüsseler Kommission. Die AU kündigt an, ein Panafrikanisches Parlament schaffen zu wollen; dafür existieren immerhin inzwischen ein Protokoll und ein Steuerungsausschuss

Hoffnung für die Menschenrechte?

Ein in die politische Zukunft (wahrlich nicht nur Afrikas!) weisender Ansatz findet sich unter den in Art. 4 der Charta aufgelisteten „Grundsätzen“ der AU. Absatz h (die Liste reicht bis p) verkündet dort „das Recht der Union, in Vollzug einer Entscheidung der Versammlung in einem Mitgliedstaat zu intervenieren angesichts schwerwiegender Umstände, nämlich Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit“. Das widerspricht diametral dem ehrwürdigen Souveränitäts-Grundsatz sowohl des klassischen Völkerrechts als auch der UN-Charta, wonach Interventionen in innere Angelegenheiten eines Staates verboten sind. Die „Grundsätze“ der AU-Charta modifizieren dieses Axiom in Absatz g mit einer For-mulierung, wonach Einmischung nur „jedem Mitgliedstaat“ verboten ist. Wollen die afrikani-schen Staatschefs sich wirklich dem Zugriff einer Zweidrittel-Mehrheit ihrer Kollegen unter-werfen?

Auch NEPAD kennt diesen Ansatz. § 71 ihres 207 Paragraphen umfassenden Grundsatz-Dokuments hebt die Schranke zwischen „inneren“ und „äußeren“ Angelegenheiten: „Afrika-nische Führer haben aus eigener Erfahrung gelernt, dass Frieden, Sicherheit, Demokratie, good governance, Menschenrechte und vernünftiges Management der Wirtschaft Bedingungen für nachhaltige Entwicklung sind…“ Ja, § 79 spricht endlich einmal klar aus, was Demokratie bedeutet: „Es wird jetzt allgemein anerkannt, dass Entwicklung in Abwesenheit wahrer Demokratie, der Achtung von Menschenrechten, von Frieden und good governance unmöglich ist. Mit NEPAD unternimmt es Afrika, die weltweiten Standards der Demokratie zu beachten, deren Kernbestandteile politischen Pluralismus einschließen, was die Existenz mehrerer politischer Parteien und Gewerkschaften einräumt sowie faire, offene, freie und demokratische Wahlen, die regelmäßig abgehalten werden, um dem Volk zu ermöglichen, seine Führer frei zu wählen“.

In § 84 findet sich dann die praktische Konsequenz, die seitdem unter dem Stichwort peer review auf die Probe des politischen Alltags gestellt ist: „… Das Forum der Staatschefs von NEPAD wird als ein Mechanismus dienen, durch den die Führung von NEPAD regelmäßig den Fortschritt überwachen und feststellen wird, den afrikanische Länder bei der Erfüllung ihrer Verpflichtung machen, good governance und Sozialreformen zu erreichen.“ Allerdings: Im Fall Zimbabwe, wo ein 1980 als Demokratie konzipiertes Regime seit Jahr und Tag nicht nur zum Einpartei-Staat tendiert, sondern in Willkür-Herrschaft des Präsidenten abrutscht, funktioniert die peer review offenkundig nicht, weil die Regierung des Nachbarn Südafrika ihre eigenen Interessen besser gewahrt sieht, wenn sie nichts unternimmt.

Und die wirtschaftliche Entwicklung?

Wie steht es um die wirtschaftliche Muskulatur, die an dem politischen Knochengerüst von AU und NEPAD Halt finden soll? Alex de Waal hat 2002 NEPAD als „…eine Initiative mit einem harten Kern von Verpflichtungen und Grundsätzen, samt umgebenden Schichten von unterschiedlicher Weichheit – einige davon in der Tat sehr weich“ charakterisiert. Eine be-sonders weiche Schicht ist sicher die kühne (allerdings auch von der Weltbank 2000 anvisierte) Erwartung, Afrikas Sozialprodukt werde in den nächsten 15 Jahren um 7 Prozent pro anno wachsen, was der südafrikanische Politologe Gerrit Olivier 2003 bezweifelt. Sein Leipziger Kollege Robert Kappel kommentierte schon 2000: „Ein Wachstum von 7% wird jeder vernünftige Entwicklungsexperte für unrealistisch halten“. Letzten Endes schimmert auch unter der frischen Druckfarbe des NEPAD-Dokuments der alte Wunschzettel des Lagos Plan of Action durch.

Ein strategisch wichtiger Unterschied zu 1980 ist jedoch, dass Afrika jetzt seinen Wunsch-zettel nicht in den Briefkasten einer illusorischen Neuen Weltwirtschaftsordnung wirft, son-dern dass Thabo Mbeki und seine Mitstreiter gezielt bei den realen Machthabern der Welt-wirtschaft vorstellig werden – auf den beiden G-8-Gipfeln 2002 in Kanada und 2003 am Gen-fer See. Anyang’ Nyong’o kritisierte diese Strategie in seinem Papier von 2002: „Es wird argumentiert, das NEPAD-Dokument … sei vor allem eine public-relations-Übung der afri-kanischen Staatschefs, um Gelder bei den Gebern und ausländische Investitionen in Afrika aufzutreiben. Deshalb akzeptiert es pauschal die neoliberale Sicht der Welt und von Afrikas un-tergeordneter Stellung in dieser Welt …“

Freundliche Worte wurden bei den G 8 zu Papier gebracht. Olivier bleibt gleichwohl skeptisch: „Gerede über einen &Mac226;neuen politischen Willen’ unter afrikanischen Regierungen erscheint verfrüht und als wishful thinking. Der Ball bleibt sehr wohl im Feld Mbekis und seiner NEPAD anpreisenden Gefährten; sie müssen liefern, was sie versprechen …, um die Indust-rienationen zu überzeugen, dass ihr Plan mehr ist als ein Katalog von Bestrebungen und ehr-geizigen Wunschzetteln. Kurz gesagt, Mbeki und seine afrikanischen Kollegen müssen ein Afrika liefern, das offensichtlich seine alten Wege verlässt, ein Afrika, dass demokratischer ist, innerlich stabil, leistungsfähiger, besser vorhersehbar und besser regiert…“ .

Mit etwas mehr Zutrauen resümiert der Pariser Professor Philippe Hugon in Afrique Contem-poraine seine Analyse: „NEPAD bildet einen interessanten Rahmen für Verhandlungen und Partnerschaft. Es muss erst in konkrete Projekte und Werke übertragen werden… Hilfe kann nur wirken, wenn sie von innerer Dynamik begleitet wird, folglich, wenn sie sich integriert in kohärente Politik auf den Ebenen der Gesellschaften, der Staaten und der regionalen Zusam-menschlüsse. Die Herausforderung für NEPAD besteht darin zu sehen, ob diese internen Be-dingungen tatsächlich verwirklicht werden…“

Das war ja wohl Sinn und Zweck der Anstrengung, mit der Afrika sich vor einem halben Jahrhundert von kolonialer Fremdherrschaft befreit hat.

Literatur

Kappel, Robert : Afrika. Illusionen über Entwicklung. Immer wieder neue Wolkenkuckucks-heime, in: E+Z 2000:12, 340-341

Waal, Alex de : What’s new in the New Partnership for Africa’s Development ? In: Interna-tional Affairs (London) 78.2002:3, 463-476

Dossier NEPAD, in: Afrique contemporaine (Paris) Okt/Dez 2002, no. 204, 5-80

NEPAD – Chance für Afrika? Dossier, in: Querbrief (Berlin, Weltfriedensdienst) 2002:3, 4-15

Olivier, Gerrit : Is Thabo Mbeki Africa’s saviour? In: International Affairs (London) 79.2003:4, 815-828