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10/2003
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Reformen in Kenia
Der bittere Alltag des Regierens
Von Roland Schwartz
Kenia wurde, ähnlich wie Senegal, fast 40 Jahre von der selben Partei regiert. Auch hier führte eine neue Einsicht der Opposition, dass sie nur vereint die Wahlen gewinnen könne, zum Regierungswechsel. Über den Umfang der Reformen wird nun gestritten.
Seit Beginn dieses Jahres bestimmt eine neue Regierung die Geschicke Kenias. Fast 40 Jahre hatte das Land unter der Herrschaft der KANU (Kenya African National Union) gestanden, davon die letzten 24 Jahre unter dem Präsidenten Daniel arap Moi. 1992 war eine Mehrparteiendemokratie eingeführt worden, aber die Zersplitterung der Oppositionsparteien verhinderte 1992 wie 1997 eine Ablösung der KANU-Regierung. Diesmal gelang endlich die Gründung eines dauerhaften, aus sieben Parteien bestehenden Oppositionsbündnisses, der NAC (National Alliance for Change), und als dann noch eine Palastrevolution die KANU spaltete und die Dissidenten, angeführt von Raila Odinga, zusammen mit der NAC die National Rainbow Coalition (NARC) gründeten, war die Abwahl der KANU gesichert. Die Bevölkerung hat nach fast 40 Jahren KANU-Misswirtschaft diejenigen gewählt, die am wenigsten „KANU-Stallgeruch“ verbreiteten. Der Zusammenschluss der Opposition gegen KANU war ein notwendiges und gleichzeitig hinreichendes Kriterium, um vom Wähler mit der Regierungsbildung beauftragt zu werden. Am 27. Dezember 2002 wurde der NARC-Kandidat Mwai Kibaki mit 3,6 Millionen Stimmen zum Präsidenten gewählt, der KANU-Kandidat Uhuru Kenyatta unterlag mit 1,8 Millionen. Bei den gleichzeitigen Parlamentswahlen verfehlte NARC die Zweidrittel-Mehrheit nur knapp.
Der bisherige Staatschef hat ein Staatswesen hinterlassen, das durch und durch verrottet ist und von Kopf bis Fuß reformiert werden muss. Und die vor Jahresfrist gemachten NARC-Wahlversprechen sind allen Kenianern noch sehr gegenwärtig. Die wichtigsten davon: kostenlose Grundschulbildung, 500 000 neue Arbeitsplätze pro Jahr, eine neue Verfassung binnen 6 Monaten und ein entschlossener Kampf gegen die Korruption. Nun ist die Frage, wie die Versprechen umgesetzt werden. Selbst die besten Absichten der neuen Minister, dies möglichst schnell zu tun, scheitern oft schon in den Vorzimmern der ministeriellen Bürokratie an sachlicher Inkompetenz oder politischer Blockadehaltung. Doch auch kurzsichtige politische Intrigen innerhalb der Regierungskoalition sind dafür verantwortlich, dass die Reformgeschwindigkeit bereits jetzt abnimmt.
Die Wahlversprechen der NARC
Die kostenlose Grundschulbildung ist mittlerweile Realität. Im Januar wurden ca. 1 Mio. zusätzliche Kinder in den staatlichen Schulen angemeldet. Obwohl nun die Qualität des Unterrichts unter dem Massenandrang leidet, ist die Bevölkerung für die prompte Umsetzung des Wahlversprechens sehr dankbar. Unzulänglichkeiten im Schulwesen werden als vorübergehend unvermeidlich hingenommen. Von der Weltbank, die lange Zeit im Bildungswesen (wie auch im Gesundheitswesen) Modelle mit Kostenbeteiligung der Bürger eingefordert hatte, kam unerwartet die Zusage finanzieller Unterstützung der Bildungsreform.
Das Ziel, pro Jahr ein halbe Million Arbeitsplätze zu schaffen, verfolgt Planungsminister Peter Anyang’ Njong’ in beispielhaft ehrgeiziger Art. Dazu hält er in Wirtschaftswachstum von jährlich 7 % für erforderlich, dessen Erträge zugleich die geplanten zusätzlichen Ausgaben im sozialen Bereich finanzieren könnten. Dieser Aufschwung wird allerdings im Jahr 2003 aus mehreren Gründen nicht zu schaffen sein. Das unter der Moi-Regierung ins Ausland transferierte Kapital wird noch nicht wieder in Kenia investiert, die Ineffizienz der Bürokratie verzögert die Umsetztung der Vorgaben des Ministers und die Tourismusindustrie erleidet unter der Terrorangst der westlichen Welt Buchungseinbrüche von bis zu 90 %. Aber die Börsianer sind zuversichtlich, dass die wirtschaftliche Talsohle bald durchschritten ist. Der Aktienindex in Nairobi hat binnen acht Monaten um 100 % zugelegt.
Auch das dritte Wahlversprechen, den Prozess der Verfassungsreform binnen sechs Monaten abzuschließen, kann nicht mehr eingehalten werden. Die wichtigsten Ziele der Reform waren: eine Machtverlagerung vom Präsidenten und der Exekutive auf das Parlament, die Installierung eines Ministerpräsidenten, der dem Parlament verantwortlich ist, die Schaffung einer zweiten Kammer zur Vertretung der Regionen, die Einführung des Verhältniswahlrechts und die Reform der korrupten Justiz. Nun ist die Frage, welche Kompetenzen dem Premierminister zugebilligt werden sollen. Die Anhänger von Raila Odinga wollen für dessen wahlentscheidenden Ausspruch „Kibaki anatosha“ (Kibaki ist geeignet, Präsident zu werden) nun angemessen an der Macht beteiligt werden. Aber die Gefolgschaft Kibakis lehnt ein mit Exekutivrechten ausgestattetes Premierministeramt rundheraus ab. Der Verfassungsreformprozess wird so zum Austragungsort koalitionsinterner Machtkämpfe.
Korruptionsbekämpfung – Die Priorität des Präsidenten
Das vermutlich wichtigste Programm der neuen Regierung ist die Durchsetzung von good governance und die Bekämpfung der Korruption. Präsident Kibaki wirkt glaubhaft, wenn er der Korruption1 „den totalen Krieg erklärt“. Im Kabinett gibt es inzwischen wie im Parlament ein Anti-Korruptionskomitee. Der ehemalige Geschäftsführer der kenianischen Sektion von Transparency International, John Githongo, wurde zum Staatssekretär für Regierungsführung und Ethik bestellt. Anti-Korruptionskommissionen zu den Bereichen Justiz und Polizei, Wahrheit und Versöhnung, Landtransfer und Wirtschaftsverbrechen haben ihre Arbeit aufgenommen. Eine spezielle Kommission soll die größte Wirtschaftsaffäre der kenianischen Geschichte aufklären, den Goldenberg-Skandal, bei dem Anfang der 90er Jahre ca. 150 Mio. Euro staatliche Exportförderung erschwindelt wurden.
In den ersten Monaten der Amtszeit wurden zwei Anti-Korruptionsgesetze verabschiedet, deren Umsetzung die Voraussetzung für die Wiederaufnahme von Programm- und Budgethilfe von Weltbank und IWF sind. Im „Public Officers and Ethics Act“ wird von allen Staatsdienern bis 1. Oktober die Offenlegung ihrer Vermögensverhältnisse2 eingefordert. Der Präsident hat im August den ersten Schritt vollzogen und seine wirtschaftlichen Interessen und seinen finanziellen Status erklärt. Allerdings ist unklar, wie die Regierung die Erklärungen von ca. 600.000 öffentlich Angestellten administrativ bewältigen will. Man hätte sich zu Anfang besser auf die Entscheidungsebenen in den Ministerien und Staatsunternehmen beschränken sollen.
Durch das zweite Gesetz, den „Anti-Corruption and Economic Crimes Act“, soll eine Behörde gegründet werden, die eigenständig Korruptionsvorwürfen nachgeht. Ihre Direktoren sollen von verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen vorgeschlagen und vom Parlament ernannt werden. Im Jahr 2000 war eine ähnliche Institution, KACA (Kenya Anti-Corruption Authority), vom obersten Gericht für verfassungswidrig erklärt worden, weil ihr Anklagerechte eingeräumt wurden, die laut Verfassung nur der Staatsanwaltschaft zustehen. Die nun zu gründende KACC (Kenya Anti-Corruption Commission) soll die von ihr ermittelten Fälle zur Anklage an die Staatsanwaltschaft weiterreichen. Sie ist also auf enge Zusammenarbeit mit dem Chefankläger Amos Wako angewiesen. Insgesamt wird die Umsetzung des von Justizminister Kiraitu Murungi angeführten „5-Jahres-Antikorruptions-Plans“ entscheidend vom Zusammenspiel der politischen Entscheidungsträger abhängen. Am wichtigsten wird jedoch sein, die Mitwirkung und das Vertrauen der Bürger zu gewinnen. Für den Bürger muss klar sein, an wen er sich wenden kann, um korrupte Praktiken anzuzeigen, und dass im Kampf gegen die Korruption wirklich Erfolge erzielt werden. Dieses Stadium ist noch nicht erreicht. Die Aufklärung des Goldenberg-Skandals könnte ein Anfang sein.
Schwierigkeiten bei der Umsetzung
Alle eingesetzten Kommissionen und verabschiedeten Gesetze dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass Anti-Korruptionsmaßnahmen auf eine Fülle von technischen und politischen Schwierigkeiten stoßen werden. Finanzminister David Mwiraria sagte kürzlich, dass, wenn er alle korrupten Staatsbediensteten in seinem Umfeld entlassen würde, er nur noch allein dort wäre. Diese Situation ist im öffentlichen Beschaffungswesen bereits anzutreffen: Sämtliche ca. 2000 für Beschaffung zuständigen Bediensteten in Ministerien und Staatsunternehmen wurden entlassen, suspendiert oder versetzt, um einen radikalen Neuanfang zu ermöglichen. Mit dem Effekt, dass für jede Art von Ausschreibung zur Zeit die Expertise fehlt. Ein vergleichbarer Radikalschnitt wäre auch im Justizsystem notwendig. Nur wären die Konsequenzen dort noch weitreichender als im Beschaffungswesen. Unter den Richtern wird der Kampf gegen die Korruption auf Einzelfallbasis geführt werden müssen, was Jahre in Anspruch nehmen wird. Die zuständige Anti-Korruptionskommission im Justizwesen wird Ende September dazu ihre Empfehlungen vorlegen.
Neben diesen Problemen der Korruptionsbekämpfung in der Verwaltung hat Kenia jedoch auch auf politischer Ebene eine brisante Erblast zu tragen. Nicht wenige Politiker der Regierungskoalition stehen im Anfangsverdacht, an massiven Korruptionsfällen der Vergangenheit beteiligt gewesen zu sein. Es ist daher durchaus vorstellbar, dass in „sensiblen“ Fällen von einer Strafverfolgung abgesehen wird, falls Teile des auf ca. 10 Mrd. Euro geschätzten Korruptionskapitals wieder in die Staatskassen zurückgeleitet werden und dadurch zusätzliche Spannungen innerhalb der Koalition vermieden werden können. Sollte es zu solchen Absprachen kommen, wäre es Aufgabe der Zivilgesellschaft, die Regierung auf den daraus resultierenden Glaubwürdigkeitsverlust in der Bevölkerung hinzuweisen.
Eine wichtige Rolle könnte dabei Transparancy International3 (TI) spielen. Diese Organisation wurde vor 10 Jahren von Peter Eigen gegründet, der als Weltbankdirektor in Nairobi gesehen hatte, dass er gegen die Korruption im Lande nichts ausrichten konnte und auch von der Weltbank keine Unterstützung erhielt. Verdrossen gab er seinen Job auf und beschloss, den Kampf gegen die Korruption auf zivilgesellschaftlicher Ebene weiterzuführen. Nun war er Ende Juli 2003 als Executive Chairman von TI wieder in Nairobi, um Kenias Präsident seiner Unterstützung beim Kampf gegen die Korruption zu versichern – zusammen mit Weltbankpräsident Wolfensohn, der Kibakis Engagement gegen die Korruption damit belohnte, dass er die Aufhebung des bestehenden Weltbankembargos gegen Kenia verkündete.
Trotz allem: Kenia als ruhender Pol
Verglichen mit den politischen Dramen, die sich seit Jahrzehnten in den Nachbarländern Sudan und Somalia abspielen, ganz zu schweigen von den Tragödien in Kongo, Ruanda oder Burundi, sind die gegenwärtigen Probleme Kenias überschaubar. Kenia wird trotz allem ein relativer Ruhepol in einer konfliktträchtigen Region bleiben, auch wenn der wirtschaftliche Aufschwung, die Korruptionsbekämpfung und vor allem die politische Transition länger dauern werden, als in der Wahleuphorie im Dezember 2002 mancher glauben mochte.
Dr. Roland Schwartz ist seit 1999 Landesvertreter der Friedrich-Ebert-Stiftung im Büro Nairobi
Kenia. <kenia@fes.de
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