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Zwölf Jahre Hoffnung auf Demokratie


10/2003 		 

Zwölf Jahre Hoffnung auf Demokratie

Eine Zwischenbilanz

Von Tilman Altenburg

Als vor zwölf Jahren in den ersten afrikanischen Staaten Regimewechsel stattfanden, gab es Hoffnung auf einen „Wind des Wandels“. Diese Hoffnung hat getrogen. Zu wirklichen Demokratien ist es in Afrika bisher nicht gekommen, aber in vielen Ländern sind die Regime liberaler geworden, bilanziert Gero Erdmann.


Von großer Hoffnung waren 1991 die ersten konsensorientierten politischen Regimewechsel in Benin und Sambia, später in vielen anderen Ländern Afrikas südlich der Sahara begleitet. Kaum eine Diktatur, die nicht von einer Demokratiebewegung beunruhigt wurde. Allerdings mischte sich auch Skepsis ein. Die politikwissenschaftliche Afrikanistik war ohnehin von der Demokratisierungswelle überrascht worden. Afrika war als viel zu arm, viel zu unterentwickelt gesehen worden, als dass dort Demokratie hätte ausbrechen können. Das Bild politischer Herrschaft in Afrika schien vom Autoritarismus geprägt. So gab es auch rasch Stimmen, die ein baldiges Ende der Demokratisierung voraussagten, wenn nicht auch die sozialen und wirtschaftlichen Probleme für die Bevölkerung gelöst würden, wenn also die materielle Demokratiedividende ausbliebe.

Angeregt waren die afrikanischen Demokratiebewegungen von den Umbrüchen in Osteuropa – die Ursachen aber lagen im Innern der Gesellschaften. Sie waren die direkte Folge der gescheiterten autoritären inneren Entwicklungspolitik – und gingen nicht, wie bisweilen kolportiert, auf eine neue Politik der Geberländer des Nordens zurück, die plötzlich demokratische Standards einforderte. Die entwicklungspolitische Menschenrechtskonditionalität der Geberländer hat im Wesentlichen die internen Prozesse nur unterstützt und sie vermutlich oft friedlicher verlaufen lassen. Möglich wurde dies allerdings erst, als nach dem Ende des Kalten Krieges das strategische Machtkalkül der Systemkonkurrenz seine Bedeutung verloren hatte.

Politischer Wechsel ohne Substanz?

Um das Ausmaß dieser politischen Veränderungen über ein Jahrzehnt hin zu beurteilen, macht es wenig Sinn, einzelne Erfolge gegen anderen Misserfolge aufzurechnen, zumal ein ganzer Teilkontinent mit 48 Staaten zu behandeln ist. Am einfachsten lassen sich die Entwicklungen mit Hilfe des jährlich in New York erscheinenden Freedom House Index darstellen (www.freedomhouse.org). Er gibt seit 1972/73 Auskunft über die politischen und bürgerlichen Freiheitsrechte weltweit. Diese werden in drei Kategorien zusammengefasst: „frei“, „teilweise frei“ und „unfrei“, wobei unter „frei“ die Freiheitsrechte eine Qualität haben, die der einer liberalen Demokratie entsprechen, unter „unfrei“ die einer Diktatur.

Hier zeigt sich ein klarer Trend: Bis 2003 war die Zahl der „freien“ Staaten, also der liberalen Demokratien (Beispiel Ghana), von einstmals zwei auf elf gestiegen. Die Zahl der Diktaturen („unfrei“, Beispiel Togo) war bis 2003 von 31 auf 15 zurückgegangen, während die der „teilweise freien“ Regime (Beispiel Burkina Faso) von 13 auf 22 gestiegen war. Bei den „teilweise freien“ Regimen handelt es sich um eigentümliche Zwittergebilde. Gewöhnlich haben sie einen Regimewechsel erfahren und verfügen über eine demokratische Verfassung, ihre politische Wirklichkeit kann jedoch nicht als demokratisch angesehen werden. In ihnen werden politische und bürgerliche Grundrechte nicht konsequent beachtet, aber auch nicht systematisch verletzt. Sie pendeln zwischen Diktatur und Demokratie und werden deshalb als hybride Regime klassifiziert. Das deutet an, das die Demokratisierungsprozesse keineswegs einheitlich oder linear verliefen. In einzelnen Ländern waren anfangs Erfolge zu verzeichnen, die dann langsam wieder verfielen. Dabei handelte es sich meist um schleichende Prozesse, ohne dass es zu einem klar erkennbaren neuen Regimewechsel hin zum Autoritarismus gekommen wäre. In Sambia etwa reagierte der mit absoluter Mehrheit zum Präsidenten gewählte Gewerkschaftsführer Patrick Chiluba auf erste Kritik und Angst vor Streiks mit erneuter Repression, und um seine Wiederwahl nicht zu gefährden und seine Rivalen auszuschalten, ließ er kurzfristig die Verfassung ändern. Andere Länder wiederum erreichen erst nach einer ausgedehnten Transitionsperiode demokratische Verhältnisse, wie jüngst Kenia.

Blühende oder „wahre“ Demokratien sind bisher in Afrika nicht entstanden. Die dramatischen sozialen und wirtschaftlichen Probleme des Kontinents sind weiterhin ungelöst. Daran haben die Regimewechsel bisher nichts Substanzielles ändern können. Die Demokratien haben einen elitären Charakter und die Gesellschaften zeichnen sich durch ein hohes Maß an sozialer Ungleichheit aus. Auch sie haben, wie die hybriden Regime, mit dem neopatrimonialen Erbe ihrer Vorgängerregime zu kämpfen.

Dennoch ist die Kritik, die die erreichten Veränderungen seit 1990 als „substanzlos“ abtut, unhistorisch und normativ unangemessen. Von den zerfallenden Bürgerkriegsländern abgesehen, gibt es bei den politischen und bürgerlichen Menschenrechten in der Mehrzahl der Staaten unübersehbare Verbesserungen. Die Kritiker haben die menschenverachtende Realität der Diktaturen vergessen. Sie übersehen ferner, dass auch außerhalb Afrikas nirgendwo ein direkter Sprung aus dem Autoritarismus in eine anspruchsvolle „soziale“ oder „partizipative“ Demokratie gelungen ist. Selbst in den Ländern des Nordens war die Konsolidierung der Demokratie in aller Regel ein schwieriger, oft mehrere Jahrzehnte währender Prozess (Beispiel Spanien). Demokratische Kultur, die die politischen Institutionen mit Leben erfüllt, muss immer gegen viele Widerstände langsam entfaltet werden.

Keine Demokraten? – eine falsche These

Die Frage, ob Demokratie von der Bevölkerung überhaupt gewünscht werde, ist in vielen Ländern mit den ersten Wahlen oder Referenden beantwortet worden. Meist votierte die Mehrheit für die Opposition, auch wenn diese aufgrund des Mehrheitswahlrechts und der parteipolitischen Zersplitterung häufig nicht an die Macht kam. Seit Ende der 90er Jahre liegen nun aus zahlreichen, vor allem anglophonen Ländern repräsentative Umfrageergebnisse hauptsächlich des Afrobarometers vor, dessen Befragungsserien von Forschungseinrichtungen in Ghana, Südafrika und den USA organisiert werden (12 Länder, 21 531 Befragte, 1999-2001; www.afrobarometer.org). Sie belegen, dass die große Mehrheit der Bevölkerung – 69 % im Durchschnitt – die Demokratie jeder anderen Form der Regierung vorzieht. Nur ein Minderheit von 12 % würde „unter bestimmten Bedingungen“ eine nicht-demokratische Regierung vorziehen. Das Afrobarometer offenbart auch eine klare Zustimmung zum Mehrparteiensystem. Die Vorstellung, dass es mit nur einer Partei besser ginge, wird von 69 % der Befragten abgelehnt, während nur 23 % zustimmen. Ebenso werden die traditionelle Herrschaft der Häuptlinge und Könige (69 %) und insbesondere eine Militärregierung (82 %) abgelehnt. Allein eine „Herrschaft von Experten“ findet – von Land zu Land sehr unterschiedlich – einige Zustimmung, im Schnitt bei 48 %.

Auch der seit den 90er Jahren häufige Hinweis, dass „die Afrikaner“ – zumindest die auf dem Lande – eine ganz andere als die westliche Demokratievorstellung hätten, nämlich eine „materiale“ oder soziale, und dass deshalb die Mehrparteiendemokratie zum baldigen Scheitern verurteilt sei, hat sich keineswegs bestätigt – im Gegenteil. Die Befragungen geben auch hierzu Auskunft. Die Reaktionen auf eine offene Frage nach dem Demokratieverständnis offenbart bei über 50 % ein liberales Verständnis von Demokratie (bürgerliche Freiheiten, Wahlen, mehrere Parteien). Ein materiales oder spezifisch kulturelles Demokratieverständnis ist allenfalls bei 20 % der Befragten zu finden: „Frieden, Einheit oder gemeinsame Machtausübung“ wird von 8 % genannt, gefolgt von „soziale und wirtschaftliche Entwicklung“ (4 %) und „Gleichheit und Gerechtigkeit“ (3 %). Ein besonderes „afrikanisches“ Demokratieverständnis ist – entgegen anders lautenden Thesen – bestenfalls bei einer kleinen Minderheit anzutreffen. Dies wird auch von qualitativen Studien in einzelnen Ländern bestätigt.

All dies ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass sich die Lebensverhältnisse für die Mehrheit der Bevölkerung allenfalls marginal verbessert haben, in vielen Ländern die Pro-Kopf-Einkommen sogar gesunken sind und für staatliche Dienstleistungen (Gesundheit, Bildung) oft zusätzlich bezahlt werden muss. Dies hat bisher kaum einen erkennbaren Einfluss auf die Einstellung der Bevölkerung gehabt. Auch die Wahlbeteiligung ist gegenüber den außergewöhnlichen Gründungswahlen des Regimewechsels nicht wesentlich zurück gegangen. Die Zustimmung zur Demokratie hält auch nach einem Jahrzehnt noch an. Offenkundig werden politische Freiheiten und Partizipationsrechte auch in Afrika als Werte geschätzt und wissen die Menschen zwischen den Sphären der Politik und Wirtschaft zu unterscheiden.

Ausblick auf die Zukunft

Wenn also die Zustimmung zur Demokratie trotz der anhaltend katastrophalen sozialen Situation in den meisten afrikanischen Ländern anhält, so zeigt dies dreierlei:

1. Eine Rückwendung zur Diktatur findet bei der Mehrheit der Bevölkerung keine Unterstützung;
2. für die weiterhin existierenden undemokratischen Tendenzen sind vor allem die Eliten verantwortlich;
3. es fehlt an geeigneten Institutionen, die den politischen Willen zur Demokratie organisatorisch aufnehmen und ihm politisch Ausdruck geben könnten.

Zu letzterem sind die rein personen-orientierten, programmatisch kaum differenzierten Parteien nur unzureichend in der Lage, ebenso wenig die zivilgesellschaftlichen Organisationen, denen zumeist eine breite Mitgliederbasis fehlt. Dies gilt auch für die staatlichen Institutionen, die durch die Demokratisierung keineswegs effektiver geworden sind. Weder wurde die Korruption entscheidend eingedämmt, noch wurden die sozialen Dienstleistungen für die Bevölkerung oder ihre alltägliche Rechtssicherheit entscheidend verbessert. Diese Unzulänglichkeiten werden aber heute in einer Weise öffentlich thematisiert, wie das in der Vergangenheit undenkbar gewesen wäre, und vereinzelt werden sie zu Wahlkampfthemen mit praktischen politischen Konsequenzen nach den Wahlen. Kenia und auch Sambia sind Beispiele, dass das neopatrimoniale Erbe kein unentrinnbares Schicksal bleiben muss, sondern dass die damit verbundene Korruption und Ineffizienz bekämpft werden kann.

Völlig illusionär wäre allerdings die Erwartung, dass selbst mit einer effektiveren Demokratisierung in absehbarer Zeit die tiefgreifende Armut überwinden werden könnte. Auf Jahrzehnte hin werden die sozialen und wirtschaftlichen Probleme in Afrika weiter bestehen – nur partiell, eine günstige wirtschaftliche Entwicklung vorausgesetzt, wird es Verbesserungen geben können. Deutlich ist indessen: die afrikanischen Diktaturen haben die Probleme nicht lösen können, sie sind vielmehr für die gegenwärtige Misere mitverantwortlich. Die wenigen längerfristig wirtschaftlich erfolgreichen Länder (wie Botswana) waren relativ demokratisch organisiert.






Dr. Gero Erdmann
 ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Büro Berlin des Instituts für Afrika-Kunde. gero.erdmann@t-online.de