Die Landeskonzepte
der Deutschen Welthungerhilfe

NRO-Arbeit unter neuen Bedingungen

Verändert haben sich auch die Bedingungen für die Arbeit der NROs in den Entwicklungsländern. Einerseits lassen demokratische Entwicklungen vielerorts zum ersten Mal zivilgesellschaftliches Engagement zu. Andererseits sind in zerfallenden Staaten NROs neben Einrichtungen der Vereinten Nationen manchmal die einzigen Organisationen, die noch Hilfe leisten können. In einer dritten Gruppe von Fällen hat Mittelknappheit (im Verbund mit einer oft extern oktroyierten Deregulierung) die Regierungen zum Rückzug aus vormals staatlichen Bereichen wie Gesundheit, ländliche Infrastruktur etc. gezwungen, und NROs füllen die Lücken. Schließlich verlangen neue Entwicklungsansätze, z. B. bei den poverty reduction strategy papers (PRSP) von Weltbank und IWF, eine verstärkte Kooperation mit der Zivilgesellschaft, insbesondere auch mit den NROs.

Damit einher geht ein Bedeutungszuwachs von international tätigen NROs. Manche von ihnen haben heute in den Entwicklungsländern eine so starke Position, dass sie mit den Marktführern im „Entwicklungsgeschäft“ mithalten können. Ihre Stimme zählt nicht nur bei ihren Partnern und (staatlichen) Wettbewerbern, sondern auch bei Regierungen und großen internationalen Entwicklungsinstitutionen wie FAO, IWF und Weltbank. In dem Maß, wie ihr Beitrag anerkannt wird, müssen sie freilich auch ähnliche Verfahren der Projektplanung und -steuerung anwenden wie ihre staatlichen Partner. Eine Abstimmung der Aktivitäten, wie sie auf staatlicher Ebene gefordert und zunehmend auch realisiert wird, findet jedoch bei den NROs nur selten statt. Oft wird dieser Mangel durch den Rückgriff auf Thesen aus der ideologischen Mottenkiste noch verstärkt: Das alte Motto „Millionen Projekte statt Millionenprojekte“ hat zwar die Unterstützung von Basisbewegungen und lokalen Initiativen gefunden; aber inzwischen ist klar geworden, dass sich aus der unverbundenen Vielfalt kleiner und kleinster NRO-Maßnahmen keine Entwicklungseffekte für die betroffenen Länder ergeben, sondern dass Projekte nur in größeren Zusammenhängen ihre Wirkungen entfalten.

Länderstrategiepapiere als Planungsinstrument

Dies ist einer der Gründe gewesen, warum seit Mitte der 90er Jahre einige international tätige NROs für die Schwerpunktländer, in denen sie arbeiteten, Landeskonzepte als strategisches Instrument der mittelfristigen Programmplanung entwickelten. Damit folgten sie dem Beispiel staatlicher und multilateraler Geber, die schon einige Jahre früher Länderkonzepte oder -profile als strategisches Instrument der Programmplanung einführten.
Die Abkehr von der Planung isolierter Projekte hin zur prozessorientierten Programmplanung war außerdem zurückzuführen auf die seit Ende der 80er Jahre auch gegenüber den NROs zunehmend erhobenen Forderungen nach stringenteren und stärker zielorientierten Planungsverfahren. Beides zusammen versprach nicht nur eine höhere Effektivität der Arbeit, sondern auch mehr Transparenz gegenüber anderen Förderinstitutionen und Kooperationspartnern. Dies erschien angesichts der andauernden kontroversen Diskussion um den Nutzen der Entwicklungshilfe dringend geboten. Schließlich kam auch die Einbindung der Planungsmethoden in die vor einem Jahrzehnt neu belebte Diskussion um politische Konditionierung der Entwicklungszusammenarbeit nicht von ungefähr. Denn erst der seit dem Wegfall des Ost-West-Gegensatzes offenere politische Dialog zwischen den Gebern und den Entscheidungsträgern in den Entwicklungsländern ließ wesentliche Grundlagen jeder Länderplanung wie Transparenz, Rechenschaftslegung oder Entwicklungsorientierung der nationalen Politik wirklich relevant und durchsetzbar erscheinen. Die strategische Länderplanung der britischen NRO „ActionAid“ hat hierfür Modellcharakter. Sie wurde mit Unterstützung von Robert Chambers entwickelt und unter dem Namen ALPS (Accountability, learning and planning system) ab Mitte 2000 als neue Planungsphilosophie und wegweisende subjektzentrierte Planungsmethode eingeführt und weltweit propagiert.
Zwischen 1999 und 2001 führte auch die DWHH nach jahrelangen vorbereitenden Diskussionen Landeskonzepte als Instrument der Programmplanung für zunächst 20 von 30 Schwerpunktländern ein.(2) Sie sollten:

– Die Schwerpunkte der Arbeit der DWHH aus einer repräsentativen landesweiten Analyse der Probleme und Potenziale der Zielgruppen und Partnerorganisationen ableiten und für einen überschaubaren Zeitraum (in der Regel drei Jahre) festlegen;
– das Profil der DWHH für Partnerorganisationen und andere entwicklungspolitische Akteure und für die eigenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im In- und Ausland deutlicher erkennbar machen.

Evaluierung der DWHH-Landeskonzepte

Die folgende Zusammenfassung der Ergebnisse einer 2001/2002 durchgeführten Querschnittsanalyse(3) der Landeskonzepte der Deutschen Welthungerhilfe (DWHH) ist daher auch zu interpretieren vor dem Hintergrund eines seit Jahrzehnten andauernden kontroversen Diskurses in Politik und Wissenschaft über die Effektivität und Nachhaltigkeit der Entwicklungszusammenarbeit im Allgemeinen und der Fördermaßnahmen nichtstaatlicher Hilfsorganisationen im Besonderen.

Für zehn Schwerpunktländer existieren bislang keine Landeskonzepte. Meist wurde als Begründung angeführt, die politischen Rahmenbedingungen seien zu instabil, um eine Prognose selbst für eine kurze Planungsperiode vorzulegen. Dieses Argument überzeugt allerdings nicht, denn selbst bei schnell wechselndem Umfeld wären Rahmenplanungen möglich, die explizit die Unwägbarkeiten ansprechen und darauf mit verschiedenen perspektivischen Planungsoptionen reagieren.

Revidierte Landeskonzepte nach Ablauf der ersten Planungsperiode (2002) existieren erst in Ansätzen. Meist wurde auf die noch ausstehende Evaluierung (begonnen im Mai 2001) hingewiesen, deren Ergebnisse abgewartet und eingearbeitet werden sollten. Jedoch sind selbst nach Abschluss und Abnahme der Evaluierung Mitte 2002 keine größeren Bestrebungen festzustellen, die „abgelaufenen“ Landeskonzepte fortzuschreiben. Grund ist zum einen die zusätzliche Arbeitsbelastung der zuständigen Ländergruppen; häufig spielt aber auch eine Rolle, dass sich weder die Determinanten der ursprünglichen Planung noch die Schwerpunkte so erheblich verändert haben, dass eine Neukonzeption der Programmplanung erforderlich wäre.

Landeskonzepte bisher kein zentrales Planungsinstrument: Die DWHH lässt alle Projektvorlagen vor der Implementierung von einem unabhängigen Gutachterausschuss überprüfen und bewilligen. Bei Einführung der Landeskonzepte war geplant, künftig diese an Stelle der einzelnen Projektplanungen dem Ausschuss vorzulegen. Allerdings stellte sich dann heraus, dass die geringe Detaillierung der Landeskonzepte diese für eine gutachterliche Bewertung nur bedingt zugänglich macht. Es zeichnet sich für die Arbeitsebene daher ab, dass Landeskonzepte mittelfristig zusätzliche Arbeit bedeuten, ohne dass sich daraus ein unmittelbarer Nutzen für die Fachkräfte in den Ländergruppen ergäbe.

Es stellt sich daher die Frage, wie der Nutzen für die mit Planung und Steuerung der Länderprogramme befassten Fachkräfte erhöht werden kann. Denkbar wäre zum Beispiel die Erstellung eines Landeskonzepts für einen mittel- oder längerfristigen Zeitraum, aus dem dann eine operative Programmplanung etwa für ein Jahr abgeleitet würde. Diese könnte dann den Entscheidungsgremien vorgelegt werden.

Zielkonflikt zwischen Leistungsverbesserung und Transparenz: Zwischen den zwei mit den Landeskonzepten verbundenen Zielen – Verbesserung der strategischen Programmplanung und Schaffung von mehr Transparenz – ist ein Zielkonflikt angelegt. Einerseits ist eine realitätsnahe selbstkritische Darlegung der Stärken und Schwächen einer Hilfsorganisation zwar eine gute Grundlage für die Verbesserung der Effektivität, andererseits bieten mehr Transparenz und eine offene Diskussion von Schwachstellen aber auch offene Angriffsflanken gegenüber Mitarbeitern, Partnern, Wettbewerbern und Geldgebern. Daher sind in den Landeskonzepten Tendenzen zur positiveren Darstellung der eigenen Leistungen und der Rahmenbedingungen unverkennbar.

Die Konsequenz daraus sollte jedoch nicht sein, die Landeskonzepte aufzuspalten in ein nur intern zugängliches internes Planungsdokument einerseits und veröffentlichte weit gestreute Informations-Länderpapiere andererseits. Ein Hauptziel jeder Hilfsorganisation, nämlich den Verständigungsprozess zwischen den betroffenen Menschen zu fördern, gebietet mehr Mut zu einem offenen Dialog, auch und gerade mit dem Partner und den Zielgruppen.

Partizipation nur unzureichend realisiert: Trotz aller Partizipations-Rhetorik der DWHH und ihrer Partner in Übersee werden die Armen und Marginalisierten, die Hauptzielgruppe, bisher am Planungsprozess allenfalls indirekt über die Partnerorganisationen, meist aber nur passiv als Objekt der Planung beteiligt; das ist auch in den neuen Landeskonzepten so geblieben. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die DWHH wenig von anderen staatlichen oder nichtstaatlichen Hilfsorganisationen. Die Partnerorganisationen – als Vermittler der Zielgruppen – bleiben auf absehbare Zeit Hauptansprechpartner. Fördermaßnahmen zur Stärkung zielgruppenorientierter Trägerstrukturen sollten jedoch integraler Bestandteil jedes Landeskonzepts werden.

Langfristig geht an einer stärkeren Durchsetzung der Zielgruppenperspektive in der Erarbeitung der Landeskonzepte kein Weg vorbei; sie ist Grundvoraussetzung einer effektiven Hilfe zur Selbsthilfe. Eine stringente Ableitung der Förderschwerpunkte aus einer repräsentativen landesweiten Analyse der Probleme und Potenziale der Zielgruppen, wie sie der Name „Landeskonzept“ nahelegt, ist bisher nur in Ausnahmefällen aus den Landeskonzepten ersichtlich. Eine solche ganzheitliche länderbezogene Planung wäre angesichts der limitierten eigenen Ressourcen allenfalls in verstärkter Kooperation mit anderen Gebern zu realisieren.

Spezifisches Profil der DWHH zu wenig erkennbar: Die vorgegebene Gliederung und Struktur der Landeskonzepte entspricht international üblichen Schemata, sie spiegelt aber noch zu wenig die Besonderheiten der DWHH, ihr spezifisches Profil. Die Analyse der allgemeinen Rahmenbedingungen nimmt mit etwa 60 % des Gesamtumfangs der Landeskonzepte einen zu breiten Raum ein; sie sollte zusammengefasst und zu einem großen Teil ausgelagert werden in den Anhang oder in eine periodisch aktualisierte, allen Betroffenen zugänglichen Datenbank, etwa auf der Homepage der Organisation.

Kein Spiegelbild der Projektwirklichkeit: Der große Anteil der Nothilfe an der Gesamtförderung der DWHH schlägt sich wegen der Kurzfristigkeit dieser Maßnahmen in der mittelfristigen Länderplanung nur unzureichend nieder. Dies schwächt die Funktion der Landeskonzepte als strategischer Managementinstrumente. Das ist um so bedauerlicher, als gerade die kurzfristig realisierbare humanitäre Hilfe ein zentrales Anliegen der DWHH mit beträchtlichem Fördervolumen (ca. 60 % der Gesamtförderung) ist und die bewiesene Kompetenz auf diesem Gebiet von den Spendern und Drittmittelgebern besonders honoriert wird.

Allerdings erhebt die Satzung der DWHH den Anspruch, dass unmittelbare Überlebenshilfe in nachhaltige Selbsthilfe überzuleiten sei. Daher findet dies in chronischen Krisenländern wie Angola oder Sudan, wo die DWHH schon seit Jahrzehnten Nothilfe gewährt, auch seinen Niederschlag in den Landeskonzepten. Die durch diese Nothilfe möglicherweise verursachten positiven und negativen strukturellen Effekte werden in den Landeskonzepten jedoch noch zu wenig thematisiert.


Zusammenfassung

Landeskonzepte sind in der Arbeit der DWHH erfolgreich eingeführt worden und existieren für den Großteil der Schwerpunktländer. Allerdings gibt es auch ein Jahr nach Abschluss der Evaluierung noch kaum Papiere, die auf der Basis der Ergebnisse der Evaluierung neu konzipiert wurden. Hier wäre eine stärkere Steuerung wünschenswert, damit die DWHH das gewonnene Profil erhalten und weiter schärfen kann. Um Landeskonzepte als strategisches Instrument der Programmplanung auszubauen, muss das Projektbewilligungsverfahren der DWHH verändert werden. Dabei ist die selbstkritische Betrachtung des bisher Geleisteten und der Zukunftsperspektiven zu verstärken, die dadurch ermöglichte Kritik auch von außen sollte als Gewinn betrachtet werden. Auch wäre es hilfreich, wenn die spezifische Notwendigkeit des DWHH-Einsatzes und der spezifische Nutzen des eigenen Tuns deutlicher herausgestellt würden. Hierzu gehört insbesondere die Rolle der kurzfristigen Nothilfe, die in den letzten Jahren an Bedeutung zugenommen hat und die nur dann in eine entwicklungspolitische Perspektive münden kann, wenn sie in einen mittelfristigen Planungshorizont eingebettet wird.

1) Chambers, Robert, et al. (2002): The New Dynamics of Aid: Power, Procedures and Relationships. IDS Policy Briefings, 15 / Fowler, Alan (ed., 2000): Questioning Partnership: The Reality of Aid and NGO Relations, in: IDS Bulletins, Vol. 31, No 3

2) Preuss, Hans-Joachim A.: Landeskonzepte in der nichtstaatlichen EZ. Erfahrungen der Deutschen Welthungerhilfe, in: E+Z 2000:9, 245

3) Kohnert, Dirk (2002): Landeskonzepte der Deutschen Welthungerhilfe äo 3 e Querschnittsevaluierung. Hamburg/Bonn, MŠrz 2002, 48 S. plus Anhang. Der Text kann bei der DWHH angefordert werden (programme@dwhh.de)