Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Die Landeskonzepte der Deutschen Welthungerhilfe

Globalisierung – Entwicklungshemmnis oder Chance?


10/2003 		 

Globalisierung –
Entwicklungshemmnis oder Chance?

Von Franz Nuscheler

Bei der internationalen Konferenz „Entwicklung – Mythos oder realistisches Politikziel“ am 2. bis 4. Juli in Brühl trug Franz Nuscheler ein Bündel von stark komprimierten Thesen vor, die sich an vier Leitfragen orientierten und in ihrer Zuspitzung das Dilemma der Nord-Süd-Politik deutlich machten. E+Z druckt eine leicht gekürzte Fassung.


1. Leitfrage: Ist die Globalisierung ein Entwicklungshemmnis oder eine Chance für ärmere Länder?

Dies war einer der Hauptstreitpunkte in der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur „Globalisierung der Weltwirtschaft“. Auch die internationalen Organisationen sind sich nicht einig. Welthandelsorganisation und Weltbank heben die positiven Effekte der Globalisierung hervor, in Berichten von UNDP oder UNCTAD, in denen sich die Staaten der Dritten Welt stärker zu Wort melden, überwiegt eine kritische Sicht.

Die Apologeten der Globalisierung verkünden frohe Botschaften: Die globale Liberalisierung der Märkte habe eine wachstumsfördernde Wirkung, und mehr Wachstum bedeute mehr Wohlstand. Aber wo und für wen? Die Kritiker der Globalisierung halten dagegen, dass ihr Segen nur den Starken in der Weltwirtschaft, daneben nur wenigen Entwicklungsländern und dort vielfach nur Minderheiten zugute komme. Beispielhaft war eine in der Süddeutschen Zeitung geführte Kontroverse: Der Kölner Wirtschaftswissenschaftler Carl Christian von Weizsäcker verklärte den globalisierten Weltmarkt als eine „Wohlstandsmaschine“, die Attac-Aktivistin Susan George hielt entgegen: „Die Profite explodieren, die Armen verlieren.“

Auch der Soziologe Ulrich Beck, der eine Serie von Publikationen zur Globalisierung vorlegte, beschrieb sie als „globalen Sozialdarwinismus“. Schließlich gab Joseph Stiglitz, der Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften, mit seinem Buch „Im Schatten der Globalisierung“ dieser kritischen Bewertung besonderes Gewicht. Auch für ihn sind die Industrie- und Schwellenländer Gewinner, die meisten Entwicklungsländer aber Verlierer der Globalisierung.

Das Vertrackte ist, dass sowohl Apologeten wie Kritiker ihre Argumente mit einer Fülle von Daten belegen können. Inzwischen ist es schon fast eine banale Feststellung: Die Globalisierung hat Gewinner und Verlierer, sowohl auf der Ebene der Staatenwelt als auch innerhalb der Gesellschaften, sowohl im Norden als auch im Süden. Sie bietet einerseits wettbewerbsfähigen Schwellenländern neue Chancen auf dem zunehmend deregulierten Weltmarkt – wohlgemerkt nicht auf dem für viele Entwicklungsländer wichtigen Agrarmarkt –, aber droht andererseits, ganze Regionen wirtschaftlich und politisch weiter ins Abseits zu drängen.


Globalisierung ohne menschliches Gesicht

Der von UNDP besorgte Human Development Report 1999 belegte mit einer Fülle von Daten eine „Globalisierung ohne menschliches Gesicht“. Das plakative Bild einer „globalen Apartheid“ der Lebenschancen bezieht sich vor allem auf die großen sozialen Disparitäten zwischen dem reichsten und dem ärmsten Fünftel der Weltbevölkerung. Nach UNDP hat sich das Einkommensgefälle zwischen diesen beiden Gruppen zwischen 1960 und 2000 mehr als verdoppelt. Aber kann diese wachsende Ungleichheit wirklich der Globalisierung angelastet werden?

Einmal abgesehen von Kriegen, Korruption, dem Staatsversagen in „failed states“, fallenden Rohstoffpreisen, dem hohen Bevölkerungswachstum, AIDS oder Dürrekatastrophen: Allein der statistische Mechanismus öffnet die Schere zwischen Arm und Reich immer weiter. Würde in den reichsten Ländern das Pro-Kopf-Einkommen von derzeit rund 26 000 US-Dollar pro Jahr nur um 1 % wachsen, wären dies immerhin 260 Dollar; würde es in den ärmsten Ländern mit einem Einkommen von 420 US-Dollar sogar um 10 Prozent wachsen, wären es dennoch nur 42 US-Dollar. Man sollte also aus solchen Zahlenwerken keine voreiligen Schuldzuweisungen ableiten. Trotzdem belegen sie die Tendenz, dass die ärmsten Länder immer weiter von der Entwicklung in anderen Weltregionen abgehängt werden.

Die Schwellenländer nutzen die Chancen, die ihnen ein zunehmend liberalisierter Weltmarkt bietet. Zuvor mussten sie sich aber – wie die Erfolgsgeschichten von Südkorea, Taiwan oder Mauritius belegen – durch eine kluge Entwicklungspolitik selbst dazu befähigen, konkurrenzfähig zu werden. Sie waren Gewinner der Globalisierung, Verlierer aber auch die nicht mehr wettbewerbsfähigen Branchen hierzulande. Die Globalisierung fordert nicht nur im Süden, sondern auch im Norden Strukturanpassungen, die mit hohen sozialen Kosten verbunden sind. Das brutale Konkurrenzprinzip lautet: Passe Dich an oder Du gehst unter!

Kapitalströme sind ein guter Indikator für die Strukturveränderungen in der Weltwirtschaft. Von den erheblichen Direktinvestitionen, die in den „Süden“ flossen, kamen nur Krümel in den ärmsten Ländern an. Der Grund ist einfach: Das Kapital geht nicht dorthin, wo nichts zu verdienen ist und wo politische Instabilität das Investitionsrisiko erhöht. Die meisten Direktinvestitionen flossen in ein Dutzend Schwellenländer in Fernost und Lateinamerika, der größte Anteil nach China, in dessen Küstenregionen sich ein „Superschwellenland“ herausbildet. Dieses Beispiel belegt die Verschärfung ungleicher Entwicklung zwischen Küste und Hinterland, die ein Millionenheer von Migranten in Bewegung setzte. Überall bilden sich Global Cities als Entwicklungspole heraus, die mit der Außenwelt stärker vernetzt sind als mit dem eigenen Hinterland. Der Modernisierungsschub bleibt oft auf kleine Enklaven beschränkt.


Wem nützt der zunehmend deregulierte Welthandel?

Nach Prognosen von OECD und WTO werden fast alle Ländergruppen irgendwie von der Liberalisierung des Welthandels profitieren – mit Ausnahme der Länder des subsaharischen Afrika, die nur Rohstoffe auf niedriger Verarbeitungsstufe mit geringer Wertschöpfung exportieren können. Was sie handelspolitisch anbieten können – Rohstoffe und billige Arbeitskräfte –, wird immer weniger nachgefragt oder ist im Überfluss vorhanden. Hier geht es also nicht um finstere Mächte der Globalisierung, sondern um den nüchternen Mechanismus von Angebot und Nachfrage. Im internationalen Wettbewerb zählen nicht mehr Tonnen, sondern Kilobytes.

In ihrer Studie über „Trade, Growth and Poverty“ belegte die Weltbank eine Korrelation zwischen der Integration eines Landes in die Weltwirtschaft und seinem Wirtschaftswachstum. In den meisten der „globalisierenden“ Länder stellte die Studie auch eine Verminderung der Armutsrate fest. Aber das größte Hindernis für die Weltmarktintegration ärmerer Entwicklungsländer sind nach einer anderen Studie der Weltbank („Globalisation, Growth and Poverty“, 2002) der Agrarprotektionismus der OECD-Länder und die Zollbarrieren gegen Textilimporte. Gerade in diesen Bereichen, die für viele Entwicklungsländer eine existentielle Bedeutung haben, gibt es keinen Freihandel. Hier muss die nächste Verhandlungsrunde der WTO einen Durchbruch schaffen, oder ihr Freihandelsprinzip verliert jeden Kredit.

Afrika befand sich schon im weltwirtschaftlichen Abseits, bevor von Globalisierung die Rede war. Nicht die Globalisierung „stürzte Afrika weiter die Treppe hinunter“, wie der südafrikanische Schriftsteller Breyten Breytenbach meinte, sondern seine Unfähigkeit, nachgefragte und wettbewerbsfähige Produkte anzubieten, Investoren Anreize zu bieten und Rechtssicherheit zu schaffen. Ich schließe mich dem Urteil von Nelson Mandela und Kofi Annan an, dass Afrika nicht immer nach Sündenböcken suchen sollte, die außerhalb Afrikas liegen.


2. Leitfrage: Wie sollte und wie kann die Globalisierung politisch gestaltet werden, um eine gerechtere Entwicklung zu ermöglichen?

In dieser Leitfrage stecken gleich drei Fragen, die in kurzer Zeit nicht einigermaßen differenzierend beantwortet werden können:
1. die strategische Frage, wie die Globalisierung politisch gestaltet werden sollte;
2. die analytische Frage, wie sie unter den globalen Machtverhältnissen gestaltet werden kann;
3. die normative Frage, wie eine gerechtere Entwicklung in der Weltgesellschaft erreicht werden könnte.
Die Enquete-Kommission zur „Globalisierung der Weltwirtschaft“ und die Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF) haben in ihrem Bemühen, das Konzept von Global Governance mit Inhalt zu füllen, auf die erste Frage eine dreifache Antwort gegeben
1. Politische Gestaltung der Globalisierung heißt Verdichtung der internationalen Kooperation, weil Weltgemeinschaftsaufgaben wie die Verwirklichung der Millenium Development Goals nur durch gemeinsame Anstrengungen gelöst werden können. Alle Gesellschaften sind mehr oder weniger von Fehlentwicklungen betroffen. Deshalb sprach der Brandt-Bericht schon vor über zwei Jahrzehnten von der Notwendigkeit einer Weltinnenpolitik.
2. Um dies zu ermöglichen, bedarf es nicht allein einer Vermehrung von ODA, sondern zuvörderst der Schaffung und Durchsetzung von Regelwerken, die sich am Leitbild einer sozial-ökologischen Marktwirtschaft orientieren. Normative Grundlagen hierfür liefern die völkerrechtlich kodifizierten sozialen Menschenrechte und die sogenannten Rio-Konventionen zur globalen nachhaltigen Entwicklung.


Die Notwendigkeit globaler Strukturpolitik

3. Die Enquete-Kommission und das BMZ haben sich das Konzept der „globalen Strukturpolitik“ zu eigen gemacht, also der Veränderung von internen und internationalen Strukturen:
– interne politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Strukturreformen mit den Zielen von mehr marktwirtschaftlicher Dynamik und Wettbewerbsfähigkeit, mehr Rechtstaatlichkeit, sozialer Gerechtigkeit und Demokratie;
– internationale Strukturreformen vor allem bei den OECD-Ländern, die aufgrund ihrer Marktmacht von den bestehenden Strukturen in der Weltwirtschaft profitieren.
Internationale Strukturveränderungen, die sich am Imperativ der globalen Nachhaltigkeit orientieren müssen, erfordern:
– den Abbau des Handelsprotektionismus, vor allem des Agrarprotektionismus; die OECD-Länder lassen sich nach Erkenntnissen der Weltbank die Agrarsubventionen jährlich rund 350 Mrd. US-Dollar kosten, also rund das Siebenfache der ODA;
– den Aufbau einer internationalen Wettbewerbsordnung innerhalb des WTO-Regelwerkes, die z. B. die Ausbeutung von Frauen- und Kinderarbeit nicht zu einem wettbewerbsverzerrenden Standortvorteil macht;
– die Einbettung des spekulativen „Casino-Kapitalismus“ in globale Regelwerke zur Stabilisierung der internationalen Finanzmärkte, deren Stabilität als global public good gelten kann;
– neue präventive Entschuldungsinitiativen für Länder, die noch nicht in die PRS-Programme (Poverty Reduction Strategy) einbezogen sind, aber ebenfalls unter einer schweren Schuldenbürde leiden.

Zur Frage nach den globalen Machtverhältnissen stellt der Human Development Report 2003 fest, dass in vielen Entwicklungsländern die Frustration über die ungleiche Machtverteilung in Weltpolitik und Weltwirtschaft größer sei als je zuvor. Für das Selbstwertgefühl der Eliten ist dieses Machtgefälle sogar schwerwiegender als handelspolitische Benachteiligungen – was die klammheimliche Schadenfreude nach dem 11. September 2001 erklärt. Zum graduellen Abbau des Machtgefälles schlug die Enquete-Kommission eine Umverteilung der Stimmengewichte in den internationalen Finanzorganisationen mit dem Ziel einer Nord-Süd-Parität vor.

Die Frage nach der politischen Gestaltung der Globalisierung stellt sich angesichts der offensichtlichen Krise des Multilateralismus umso dringlicher. Die Eigendynamik der Globalisierung zwingt auch Hegemone zur multilateralen Kooperation in Teilbereichen, die sie nicht mehr allein beherrschen können. Aber die ungleiche Machtverteilung in der Weltpolitik enthebt sie der Notwendigkeit, in den Nord-Süd-Beziehungen auf eigene Vorteile zu verzichten, zumal internationale Solidarität, die der politische Philosoph Otfried Höffe als „Hilfe auf Gegenseitigkeit“ definiert, eine knappe Ressource und ein schwaches moralisches Regulativ ist.

Ich setze also nicht auf einen intrinsischen Reformwillen von Regierungen, wenn er nicht von Einsichten in das aufgeklärte Eigeninteresse geleitet sein sollte. Ich überschätze auch nicht die Wirkungs- und Veränderungsmacht von zivilgesellschaftlichen Akteuren. Aber ich ziehe aus halbherzigen Reformschritten wie der Kölner HIPIC-Entschuldungsinitiative die Lehre und die Hoffnung, dass sich ohne Druck der zunehmend transnational organisierten „Globalisierungswächter“ und ihre Rolle als watch-dogs in den Nord-Süd-Beziehungen noch weniger verändert hätte. Ich setze deshalb – wie Jürgen Habermas oder Ulrich Beck – mehr auf die Bewegungskraft der weltweiten Bürgergesellschaft als auf die Reformbereitschaft des Staatensystems.

3. Leitfrage: Wie kann globale Kooperation stattfinden, wenn den meisten Ländern für eine gleichberechtigte Beteiligung an globalen Prozessen die Kapazitäten fehlen?

Die in die Frage eingebaute Prämisse trifft sicherlich für viele Entwicklungsländer mit einer schwachen Ausstattung mit Wirtschaftspotential, Humankapital und sozialer Infrastruktur zu. Was können sie dagegen tun, als politische Zwerge und internationale Sozialfälle weltpolitisch völlig marginalisiert zu werden?
1. Sie müssen ihre schwachen Kräfte in regionalen Kooperationsprojekten bündeln, die ihnen auch eine Chance bieten, dem Globalisierungsdruck zu begegnen, und müssen dazu ihre Interessenkonflikte untereinander abbauen. Es liegt auch im Eigeninteresse der EU, die im Cotonou-Vertrag vereinbarte Förderung der regionalen Kooperation zu verstärken und Projekte wie NEPAD zu unterstützen. Regionale Kooperation ist eine Voraussetzung für mehr ownership – die bedeutet allerdings auch mehr Selbstverantwortung.
2. Die „Gruppe der 77“ kann sich nur dann als „Gewerkschaft der Dritten Welt“ wirkungsvoller an internationalen Verhandlungsprozessen beteiligen, wenn sie sich nicht selbst ständig durch Interessenkonflikte schwächt. Warum erinnern sich die Führungsgruppen des Südens nicht an die Mahnungen der von Julius Nyerere geleiteten „Süd-Kommission“, dass ohne intensivere Süd-Süd-Kooperation oder collective self-reliance eine gleichberechtigte Nord-Süd-Partnerschaft eine Illusion bleiben müsse?
3. Wie der Süden mit der Globalisierung umgeht, hängt von ihm selbst ab: nämlich von seiner Fähigkeit, Verhandlungsmacht aufzubauen. Das Jammern über den übermächtigen Norden verursacht dort längst keine Gewissensbisse mehr. Nur im Versuch, Gegenmacht aufzubauen, liegt eine Chance, vom Objekt zum Subjekt im Mahlwerk der Globalisierung zu werden.
4. Der Norden und die UN-Organisationen könnten und sollten gezielter in capacity-building investieren. Hilfe zum capacity-building könnte einen wichtigeren Beitrag zu einer selbstbestimmten Entwicklung leisten als teure Industrie- oder Infrastrukturprojekte (die häufig mangels Humankapital als Ruinen enden).

Beispiel WTO: Zwar sind hier alle Mitglieder nominell gleichberechtigt, aber die vielen kleineren Staaten können mangels professionellen Personals im teuren Genf nicht wirklich gleichberechtigt an den komplizierten Verhandlungen teilnehmen, die häufig ohne ihre Beteiligung in den „green rooms“ stattfinden. Hier könnte und müsste die WTO selbst, um ihre Legitimation als globale Institution nicht zu gefährden, mehr technische Hilfe leisten – was sie erst ansatzweise tut. Dasselbe gilt für IWF, Weltbank und andere UN-Organisationen.

Das Fazit lautet: Empowerment der Armutsgruppen ist der Schlüssel für gesellschaftliche und politische Veränderungen, die durch regionale Kooperation gestärkte ownership die Voraussetzung für mehr Selbstbehauptungsfähigkeit unter den Bedingungen der Globalisierung.

4. Leitfrage: Muss das Konzept der „Strukturanpassung im Norden“ wieder stärker in den Blick gerückt werden?

Die weiter oben erörterte Notwendigkeit des Abbaus von Machtungleichgewichten liefert auch die Antwort auf die letzte Leitfrage. Und wenn ich von „Strukturanpassung im Norden“ spreche, meine ich nicht nur die Veränderung von Produktionsstrukturen, um strukturelle Voraussetzungen für den Abbau des Handelsprotektionismus zu schaffen, sondern auch die Veränderung von Konsumstrukturen und Lebensstilen, um Voraussetzungen für eine globale nachhaltige Entwicklung zu schaffen, weil die OECD-Länder hauptverantwortlich für die Übernutzung von sind. Deshalb spricht der UNEP-Chef Klaus Töpfer von der „ökologischen Aggression des Nordens gegen den Süden“ und von einem sich verschärfenden ökologischen Nord-Süd-Konflikt.






Prof. (em.) Dr. Franz Nuscheler ist Direktor des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg/Essen. inef@uni-duisburg.de