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Werdegang einer Idee

Fokussierung geboten

Weltbank kann nationale Normen nutzen


10/2004 		 

[ Good Governance ]

Werdegang einer Idee

Ursprünglich bedeutet der Begriff „Good Governance“ mehr als nur eine an Markteffizienz orientierte rechenschaftspflichtige Politik. Die afrikanischen Wissenschaftler, die den Begriff als erste gebrauchten, forderten gleichberechtigtere Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. Demokratie und die Einbeziehung der sozial Schwachen waren Kernelemente des Konzepts.


[ Von Thandika Mkandawire ]

Der Glaube, dass Afrika deshalb nicht wirtschaftlich wächst, weil es dem Kontinent an Good Governance mangelt, ist in der internationalen Gemeinschaft fest verankert – spätestens seit die Weltbank 1989 einen Bericht mit dem Titel „Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth: A Long-Term Perspective Study“ (LTPS) veröffentlichte. Darin hieß es kategorisch: „Den vielen Entwicklungsproblemen Afrikas liegt eine Governance-Krise zugrunde.“ Governance meint dabei die Ausübung von Macht zu dem Zweck, ein Land zu führen. Seither hat der Begriff im Entwicklungsgeschäft den Status eines Mantra. Er wird als Schlüssel zu neuen Wahrheiten präsentiert, die in die unwissenden Köpfe afrikanischer Politiker gehämmert werden müssen. Die Afrikaner selbst sehen ihn oft als eine weitere Konditionalität für die Vergabe von Entwicklungshilfe.

Kaum gewürdigt – selbst von Afrikanern nicht – wird, dass es afrikanische Wissenschaftler waren, die das Konzept „Good Governance“ eingeführt haben, und dass der gegenwärtige Gebrauch des Begriffs deutlich von seiner ursprünglichen Bedeutung abweicht. Bei der Vorbereitung des Berichts von 1989 ging die Weltbank den damals ungewöhnlichen Schritt, afrikanische Wissenschaftler zu Rate zu ziehen und bei ihnen Hintergrundberichte in Auftrag zu geben. Es spricht einiges dafür, dass das auf Druck afrikanischer Weltbank-Mitarbeiter geschah. Unter den befragten Forschern waren Claude Ake, Nakhtar Diouf und Ali Mazrui. Ihre Beiträge nannten als Hauptproblem in Afrika die schlechten Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. In der Einführung zu einem Band mit Hintergrundaufsätzen zum eigentlichen Bericht würdigt die Weltbank den Beitrag der Afrikaner:

„Die Berücksichtigung dieser Aspekte war vor allem das Ergebnis der Zusammenarbeit bei der Vorbereitung des Berichts. Es wurde deutlich, dass es zur Beurteilung der bisherigen Bilanz der Region sowie möglicher künftiger Entwicklungspfade unerlässlich ist, so unterschiedliche Bereiche wie Geschichte, Kultur, Politik und die spezifische afrikanische Ethik zu betrachten. Im Gespräch mit Afrikanern und anderen Autoren wurde deutlich, dass eine Studie mit dem Umfang der Long-Term Perspective Study diese Aspekte nicht außer Acht lassen konnte. Die Zusammenarbeit trug stark dazu bei, dass der Bericht es schafft, die tief gehenden Fragen zu behandeln, die letztlich für Gestalt und Richtung von ökonomischem Wachstum und Entwicklung verantwortlich sind.“

Nach dem damaligen Verständnis in afrikanischen Intellektuellenkreisen bestand die größte Herausforderung darin, die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft so zu gestalten, dass sie (a) Entwicklung fördern, also eine Steuerung der Wirtschaft erlauben, die größtmögliches Wachstum erzielt, strukturelle Reformen befördert und vorhandene Ressourcen auf verantwortliche und nachhaltige Weise nutzt. Die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft sollten (b) demokratisch sein und die Bürgerrechte respektieren sowie (c) gesellschaftliche Integration fördern, allen Bürger ein menschenwürdiges Leben und volle Beteiligung an politischen Angelegenheiten bieten. Der Begriff „Good Governance“ sollte kennzeichnen, inwieweit eine Regierung diese drei zusammenhängenden Ziele verwirklicht. Wie wichtig der Demokratieaspekt für das Konzept „Good Governance“ damals war, unterstreicht der seinerzeit laute Ruf gesellschaftlicher Gruppen nach demokratischen Reformen und gegen schlechte Regierungsführung sowie eine Politik durch nicht gewählte – einheimische oder ausländische – Institutionen.


Reduzierter Staat und Instabilität

Dieser Ansatz der afrikanischen Intellektuellen war die Reaktion auf das Versagen der autoritären Regime in Afrika, Menschenrechte und Entwicklung zu gewährleisten. Er drückt zudem die Sichtweise aus, dass die Reduzierung staatlicher Eingriffe, auf die die Geber bestanden, nur eine kurzfristige Stabilisierung bewirkt, langfristig aber Entwicklung erschwert. Angesichts drohender ethnischer Konflikte und einer Wirtschaftspolitik, die soziale Fragen zunehmend ignoriert, würden schlechte Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft die politische Instabilität zusätzlich verstärken. Good Governance, so die Schlussfolgerung, müsste daher Gleichheit und Beteiligung betonen.

Die erste Reaktion des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank, besonders der Ökonomen, auf den Bericht von 1989 war bestenfalls verhalten. Erstens hatte man dort den Eindruck, dass die Betonung politischer Fragen von der Aufgabe ablenkt, „die makroökonomischen Grundlagen in Ordnung zu bringen“. Fünf Jahre später brachte die Weltbank tatsächlich eine Studie über Afrika heraus, in der vehement dafür argumentiert wurde, dass die klassische Anpassungspolitik funktioniere und die schwache Bilanz der afrikanischen Ökonomien auf ihr Versagen zurückzuführen sei, vereinbarte Strategien umzusetzen (Weltbank 1994). Von governance ist in dem Bericht praktisch keine Rede. Zweitens ließ der Ansatz der afrikanischen Wissenschaftler der Weltbank wenig Spielraum. Die Wichtigkeit lokaler Initiativen sowie politischer Rechenschaft gegenüber den Bürgern und die Notwendigkeit, afrikanische Traditionen und Institutionen mit „modernen“ zu vereinbaren – das waren keine Themen, bei dem es für die Weltbank etwas zu quantifizieren oder umzusetzen gab.

Einige Jahre später freilich, als die afrikanischen Ökonomien Zeichen von Erholung zeigten, feierten die Washingtoner Finanzinstitutionen in einer gemeinsamen Kampagne eine „Wende“ bei der Verwirklichung der Anpassungspolitik. Die Institutionen schrieben diese Wende ihrem Beharren auf der von ihnen geforderten Politik und einer neuen Klasse von afrikanischen Führern zu, die ein verändertes Bewusstsein für die Erfordernisse der Globalisierung hätten. In einem wichtigen Weltbank-Bericht zu Afrika aus dem Jahr 2000 heißt es, dass „viele Länder große Fortschritte bei der makroökonomischen Stabilisierung gemacht haben, insbesondere seit 1994“, und dass „die Strukturanpassung in der gesamten Region die Märkte geöffnet und sich bedeutend auf Produktivität, Export und Investitionen ausgewirkt“ habe (Weltbank 2000). Tatsächlich gab es einschneidende Veränderungen in der afrikanischen politischen Landschaft; Argumente, die afrikanischen Länder würden sich Anpassungen verweigern, sie zu langsam einführen, oder es sei noch nicht genug Zeit vergangen, waren von nun an weniger überzeugend.

Aber so wie schon oft zuvor führten die Reformen dann doch nicht zu den erwarteten Ergebnissen und das Feiern der „Erholung“ erwies sich als voreilig. Eine Vielzahl von Untersuchungen – auch aus der Weltbank – wiesen darauf hin, dass die verschriebene Politik nicht erfolgreich war. Die „Erholung“ ließ sich vor allem mit exogenen Faktoren erklären – Wetter, terms of trade, Glück oder der Beendigung von Konflikten – und nicht mit Strukturanpassung.

Die Frage stellte sich daher, warum die erhofften Ergebnisse ausblieben, obwohl die Länder den von Weltbank und IWF empfohlenen Rezepten gefolgt waren. Die neue Antwort: „institutionelle Schwächen“ oder „bad governance“. Die neuen Befürworter von Good Governance argumentierten, dass die orthodoxen wirtschaftspolitischen Rezepte richtig seien und mittels Good Governance verwirklicht werden müssten. Good Governance wurde so auf ein weiteres Instrument zur Durchsetzung von Anpassungsprogrammen reduziert. Weil der orthodoxe makroökonomische Ansatz als sakrosankt galt, war es wichtig zu verhindern, dass neue demokratische Institutionen, die durch Good Governance entstehen könnten, die Wirtschaftspolitik untergraben. Das gelang durch institutionelle Reformen, in deren Rahmen autonome Entscheidungsinstanzen isolierter politischer Technokraten geschaffen wurden und die Autorität gewählter Institutionen unterlaufen wurde.

Das Verständnis von Good Governance, das sich letztlich durchgesetzt hat, unterscheidet sich radikal von dem der afrikanischen Wissenschaftler, die entschieden gegen die Anpassungspolitik waren. Sie hielten diese für nicht entwicklungsfördernd, weil sie die Deflation verstärke und weil sie den Ländern von außen aufgezwungen werde. Dadurch schwäche sie den Staat und viele der in der postkolonialen Zeit geschaffenen gesellschaftlichen Grundlagen. Für die afrikanischen Mitarbeiter an dem Weltbank-Bericht von 1989 betraf Good Governance grundlegende Fragen des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft. Es war viel mehr als nur ein technokratisches Instrument zur Herstellung von Transparenz und Rechenschaft, zu dem es die internationalen Finanzinstitutionen gemacht haben. Dieses neue Verständnis von Good Governance ignoriert die zentralen Anliegen der afrikanischen Wissenschaftler und degradiert es zu einem rein verwaltungstechnischen Konzept. Und allzu häufig dient es nurmehr als bequemer Ausweg angesichts nicht funktionierender politischer Rezepte.




Literatur:
Zafar Ahmed (1990):
Introduction, in: World Bank: The Long- term Perspective Study of Sub-Saharan Africa: Institutional and Sociopolitical Issues. Washington DC, World Bank
World Bank (1989):
Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustain- able Growth: A Long-Term Perspective Study
World Bank (1994):
Adjustment in Africa: Reforms, Results and the Road Ahead
World Bank (2000):
Can Africa Claim the 21st Century?

Thandika Mkandawire
ist Leiter des United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD) in Genf.
Mkandawire@unrisd.org