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Tribüne

Werdegang einer Idee

Fokussierung geboten

Weltbank kann nationale Normen nutzen


10/2004 		 

[ Millenniumsziele ]

Fokussierung geboten

Die ersten empirischen Daten von Weltbank und Internationalem Währungsfonds zeigen, dass 50 bis 60 Entwicklungsländer bislang nicht auf dem Weg sind, die Millenniumsziele der Armutsbekämpfung bis zum Jahr 2015 zu erreichen. Zusätzliche Anstrengungen sind nötig. Gefordert sind die betroffenen Staaten selbst – aber auch die Geberländer.


[ Von Peter Wolff ]

Neu am Millennium Compact der UN sind der partnerschaftliche Ansatz und die beiderseitige Verantwortung: Die Entwicklungsländer erhöhen ihre Eigenanstrengungen, entwickeln glaubwürdige Entwicklungsstrategien und stellen sicher, dass die Mittel ordnungsgemäß verwendet werden. Im Gegenzug korrigieren die Industrieländer ihre unfairen Handelspolitiken, erhöhen die Entwicklungshilfe (ODA) und verbessern deren Qualität. Im Ergebnis soll damit die Armut weltweit bis zum Jahr 2015 halbiert werden.

Grundlage für die Erreichung der von den UN im Jahr 2000 definierten Millennium Development Goals (MDG) sind die Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), die fast alle der ärmsten Länder als Voraussetzung für Schuldenerlass seit dem Jahr 2000 erstellt haben. Es handelt sich häufig um recht oberflächliche Dokumente, die wegen des dringend notwendigen Schuldenerlasses und zusätzlicher IWF- und Weltbank-Kredite unter hohem Zeitdruck entstanden (siehe auch Seite 390 in diesem Heft).

Meist unterlegen sie das Oberziel der Armutsbekämpfung nicht mit schlüssigen makroökonomischen und sektoralen Konzepten. Statt dessen zählen sie Ziele und Maßnahmen vor allem in den sozialen Sektoren Bildung und Gesundheit auf, für die höhere Mittelzuweisungen vorgesehen werden. Dies hat den PRSP vielfach den Ruf eingetragen, es gehe um die Einwerbung von Mitteln, die wegen der Geberpräferenz für zusätzliche sozialpolitische Maßnahmen zu verwenden seien. Das verlangen die Geber auch tatsächlich für die durch Schuldenerlass freigewordenen Mittel.


Konzeptionelle Schwächen in den Partnerländern

Dass die PRSP nicht als umfassende Entwicklungspläne verstanden werden, hat weitreichende Folgen. So wird die Zielebene mit den Interventionsebenen gleichgesetzt, die für die Zielerreichung relevant sind. Es ist aber keineswegs logisch, dass Primarschulbildung für alle (MDG 2) vorrangig durch den Bau von Schulen und der Abbau der Kindersterblichkeit (MDG 4) und die Bekämpfung von AIDS und Malaria (MDG 6) vorrangig durch eine Erhöhung der Gesundheitsausgaben zu erreichen seien. Übersehen wird, dass zur Erreichung jedes einzelnen Ziels ein ganzes Bündel von Instrumenten eingesetzt werden muss und dass sich die Wirksamkeit von Instrumenten gegenseitig bedingt. Beispielsweise kommt es auf den Ausbau der Infrastruktur und die Steigerung der Produktivität an.

Wirkungsvolle Strategien der Armutsbekämpfung müssen solche Interdependenzen berücksichtigen. Das Beispiel Chinas lehrt, dass Verbesserungen der Gesundheitsversorgung wesentlich zur demographischen Transition beigetragen haben, die wiederum eine wichtige Voraussetzung für das starke Produktivitätswachstum war.

Die PRSPs der ersten Generation haben solche Wechselwirkungen kaum berücksichtigt. Die Partnerregierungen sollten in der zweiten Generation, die in den nächsten zwei Jahren entsteht, stärker die sozialen Sektoren in einen produktiven Zusammenhang stellen. Wachstumsorientierung in diesem Sinne ist nötig, weil Strategien, die auf externe Dauersubventionen für Sozialausgaben setzen, ohne komplementäre Eigenleistungen kaum nachhaltig sein können.

Auch die MDG-Orientierung wird in den nächsten PRSPs stärker zum Ausdruck kommen müssen. Das heißt:
1. Die Sektorstrategien sollten ihre Ergebnisbeiträge auf die MDGs hin orientieren und davon eine roadmap für die nächsten drei bis fünf Jahre ableiten.
2. Der Auf- und Ausbau institutioneller Kapazitäten – häufig als Hauptschwäche der ärmsten Länder genannt – muss Teil der Strategie sein. Erstaunlicherweise spielt dieser zentrale Aspekt in den meisten PRSP nur eine sehr geringe Rolle.
3. Die PRSP sollten klar zum Ausdruck bringen, welche MDGs aus welchen Gründen auch in den verbleibenden zehn Jahren voraussichtlich nicht erreicht werden können. Das sollte öffentlich erörtert werden.


Geberländerpflichten

Es ist weitgehend unbestritten, dass sich die Politik der Geberländer an den nationalen Strategien der Empfänger zu orientieren hat. Auch sollen die Beiträge der Geber gemeinschaftlich an den Zielen der PRS und damit auch an den MDGs ausgerichtet werden. Unter den Stichworten alignment (Anpassung an die PRS) und harmonisation (Abstimmung fragmentierter Geberbeiträge) haben sich die Geber in den vergangenen Jahren ein ganzes Stück bewegt.

Erste Erfahrungen zeigen jedoch, dass der Harmonisierungsaufwand auf der Sektorebene häufig in keinem vernünftigen Verhältnis zu den Ergebnissen steht. Viele Geber wollen, auch mit kleinen Beiträgen, in mehreren Sektoren „dabei sein“ und die Politik der Partner beeinflussen. Ihre Mittel reichen aber in der Regel nicht aus, um signifikante Wirkungen zu erzielen. Da die Geber in den ärmsten Ländern einen großen Teil der Entwicklungsausgaben finanzieren, sollten sie auch die Verantwortung für die Ergebnisse auf der Grundlage abgestimmter sektoraler PRS-roadmaps gemeinsam mit dem Partner übernehmen. Dies geht jedoch nur, wenn stärker arbeitsteilig vorgegangen wird. Ein oder zwei Geber pro Sektor sollten eine Führungsfunktion übernehmen und sollten den Partner bei der Umsetzung seiner Sektorpolitik langfristig unterstützen.

Für die deutsche EZ heißt dies: Sie dürfte sich nur dort engagieren, wo sie einen signifikanten Ergebnisbeitrag leisten kann und sollte dann auch Verantwortung für die Erreichung der Ergebnisse auf der Sektorebene übernehmen. Es ist nicht sinnvoll, in einem Sektor, in dem zwei Dutzend Geber aktiv sind, einen kleinen Zusatzbeitrag zu leisten und dafür den ohnehin überlasteten Apparat der deutschen EZ in Bewegung zu setzen. Dort, wo ein signifikanter Beitrag geleistet werden kann, muss allerdings ein wesentlich größerer Einsatz von Personal und Finanzmitteln vorgesehen werden. Angesichts des gegebenen Mittelrahmens wird dies in nicht mehr als einem Dutzend der 60 ärmsten Länder möglich sein – und dann auch nur in jeweils einem Sektor.

Der Millennium Compact und die Vereinbarungen von Monterrey stellen eine Erhöhung der ODA in Aussicht. In der internationalen Diskussion hat man sich darauf verständigt, die Größenordnung auf 100 Milliarden Dollar zu erhöhen – was gegenüber dem Stand von 2001 einer Verdoppelung entspräche. Die USA, Britannien und Frankreich haben die höchsten absoluten Zusagen für eine Erhöhung der ODA gemacht. Frankreich will bis 2007 einen ODA-Anteil von 0,5% am BIP erreichen. Die deutsche EZ wird sich mit 0,33% bis 2006 bescheiden. Werden die Zusagen eingehalten, dann wird die ODA 2006 über 75 Milliarden Dollar betragen.

Zwar beruhen die Erhöhungen großen Teils auf Schuldenerlassen, die im Jahr des Erlasses in vollem Umfang als ODA anerkannt werden, in den betroffenen Ländern aber erst später, als nicht mehr zu leistender Schuldendienst, wirksam werden. Da aber in Staaten auf glaubwürdigem Reformkurs Kapazitäten für die Absorption zusätzlicher Mittel erst noch aufgebaut werden müssen, schadet das nichts.

Eine ganze Reihe von Vorschlägen zur Mobilisierung zusätzlicher Mittel werden diskutiert – von internationalen Steuern, über die so schnell keine Einigung möglich sein dürfte, bis zur verstärkten Mobilisierung von Kapitalmarktmitteln. Die interessanteste Variante ist die von der britischen Regierung vorgeschlagene International Finance Facility (IFF): Die Geber verpfänden die zukünftigen Erhöhungen ihrer ODA an die IFF. Diese mobilisiert auf Grundlage dieser Zusagen ein Vielfaches davon als Anleihen von den internationalen Kapitalmärkten und leitet die Mittel über die bestehenden EZ-Kanäle als Zuschüsse in die Budgets der ärmsten Länder.

Das Instrument der Budgetfinanzierung (die direkte finanzielle Unterstützung der nationalen Haushalte durch die Geber) ist allerdings in Deutschland umstritten. Die deutsche Politik setzt traditionell auf Investitionen, die zu zusätzlichen Einkommen und folglich auch zu höherem Steueraufkommen führen sollten. Offensichtlich hat das in den ärmsten Ländern aber nicht funktioniert. Sie sind nicht in der Lage, die notwendigen Personal- und Sachkosten wie auch die zur Investitionsfinanzierung der Geber komplementären Kosten aus eigener Kraft aufzubringen. Solche Staaten brauchen Hilfe bei den laufenden Kosten.

Viele Geber – Weltbank, EU und zahlreiche Bilaterale – haben sich deshalb von dem Grundsatz der Investitionen in hardware längst verabschiedet und definieren ihre Budgetfinanzierung insgesamt als Investition in die Entwicklung der Länder. Ohne solche Mittel können die betroffenen Staaten ihr Humankapital nicht ausbauen. Die deutsche EZ behilft sich hier mit Ausnahmeregelungen, die das Bundesfinanzministerium genehmigt. Eine Revision dieser nicht mehr realitätsgerechten Position ist überfällig.


Fazit

Auf dem für September 2005 vorgesehenen Gipfeltreffen im Rahmen der UN-Generalversammlung soll eine MDG-Zwischenbilanz gezogen werden. Die deutsche EZ wird sich kaum mit Finanzierungszusagen profilieren können. Deshalb sollte sie eine Reihe von sektorbezogenen Partnerschaftsvereinbarungen mit Übernahme einer Mitverantwortung für die Zielerreichung bis 2015 präsentieren. Die damit verbundene Mittelumschichtung wäre für den deutschen EZ-Apparat schmerzhafter als für die betroffenen Partnerländer. Denn Letztere werden – bei guter Performance – insgesamt mehr Mittel erhalten, insbesondere von Weltbank und EU, über die schließlich auch deutsche EZ kanalisiert wird.



Literatur:
IWF/Weltbank (2004): Global Monitoring Report, Policies
and Actions for Achieving the MDGs and Related Outcomes.
Washington.

Website:
International Finance Facility:
http://www.hm-treasury.gov.uk/
documents/international_issues/int_gnd_intfinance.cfm

Dr. Peter Wolff
ist Leiter der Abteilung „Globalisierung: Handel, Direktinvestitionen, Währungspolitik, Entwicklungsfinanzierung“ im Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE). Peter.Wolff@die-gdi.de