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Weltbank kann nationale Normen nutzen
10/2004
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[ Umwelt- und Sozialstandards ]
Weltbank kann nationale Normen nutzen
Mit Safeguard Policies sichert die Weltbank hohe ökologische und gesellschaftspolitische Normen in von ihr finanzierten Projekten. Die Anwendung von nationalen Regelwerken („Country Systems“) mit vergleichbarer Wirkung könnte die Nachhaltigkeit steigern und die Zahl der Insellösungen reduzieren.
[ Von Qays Hamad ]
Die Umwelt- und Sozialstandards der Weltbank (Safeguard Policies) dienen dazu, Beeinträchtigungen der betroffenen Bevölkerung und ihrer Umwelt zu vermeiden oder zumindest abzumildern. Gleichzeitig sorgen die Safeguards für die Partizipation von Betroffenen am Projektdesign sowie für Schlichtungs- und Kompensationsverfahren. Beides stärkt die Ownership der lokalen Bevölkerung.
Die Safeguards haben sich aus verschiedenen Regularien entwickelt. Dazu zählen die Satzung der Bank („Articles of Agreement“), Dienstanweisungen („Operational Policies“) und die internen „Best Practices“-Leitfäden. Die Safeguards unterliegen ständiger Modernisierung. Sie sind vertraglicher Bestandteil der Kreditvereinbarung bei Weltbankkrediten. Verstöße können die Auszahlung von Kredittranchen verzögern. Die Safeguards regeln unter anderem, wann und wie Umweltverträglichkeitsprüfungen durchzuführen sind, wie in Fällen von Umsiedlungen vorzugehen ist, wie indigene Völker zu schützen sind, wann und wie Konsultationen mit der betroffenen Bevölkerung abzuhalten oder wie Biotope und Habitate im Rahmen von Projekten zu behandeln sind.
Diese Regeln finden breite Anerkennung, auch bei den schärfsten Kritikern der Weltbank. Auf Initiative der Weltbanktochter International Finance Corporation (IFC) haben sich inzwischen 24 Großbanken (darunter die Dresdner Bank und die WestLB aus Deutschland oder die Citigroup aus den USA und der Schweizer Credit Suisse) auf die „Äquator-Prinzipien“ verpflichtet – die freiwillige Annahme und Umsetzung der Weltbank Safeguards (www.equator-principles.com).
Im Gegensatz zu den Safeguards selbst hat der ganze Ansatz einige systembedingte Schwächen:
– Erstens schaffen Safeguards räumlich und zeitlich begrenzte Insellösungen. Während der Projektlaufzeit herrschen zwei Regelwerke: die Safeguards für Vorhaben mit Weltbankbeteiligung und nationale Gesetze für Maßnahmen mit örtlicher Finanzierung. Mitunter sind in letzteren weiterhin verheerende Zustände in Bezug auf Umwelt und Bevölkerung zu finden.
– Zweitens eignet sich der Safeguard-Ansatz nicht für das „Policy Lending“ (früher „Adjustment Lending“), das de facto auf Budgethilfe, also die pauschale Förderung des nationalen Haushalts, hinausläuft. Das macht es unmöglich, Finanzmittel einzelnen Projekten zuzurechnen, auf die sich aber wiederum die Safeguards beziehen. Abhilfe könnte künftig das Instrument einer „Country Environmental Analysis“ schaffen, die das ganze Land betrachtet und so der Fungibilität des „Policy Lending“ besser Rechnung tragen kann.
– Drittens gibt es größenbedingte Grenzen. Bei gewaltigen Infrastrukturprojekten übersteigt die Erfüllung der Safeguards den Rahmen des Handhabbaren. So umfaßt etwa die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Baku-Tiflis-Ceyhan-Pipeline nicht weniger als 11 000 Seiten. Dieses Volumen lässt kein eindeutiges Fazit mehr zu – alle Beteiligten sehen ihre Position irgendwie bestätigt.
Aus diesen Gründen schlägt die Weltbank nun vor, in Ländern mit mittlerem Einkommen (MIC) verstärkt die rechtlichen Standards der Partner („Country Systems“) auf ihre Projekte anzuwenden. Dabei soll die Bank die örtlichen Bestimmungen und – was besonders wichtig ist – die Qualität ihrer Durchsetzung daraufhin prüfen, ob diese die Safeguards ersetzen können. Bei Abweichungen zwischen nationalen Standards und Safeguards muss das Partnerland erläutern, wie die Kluft geschlossen werden soll („Gap Analysis“). Wenn nationale Bestimmungen als gleichwertig betrachtet werden, sollen diese anstelle der Safeguards Teil des Finanzierungsvertrages werden.
Die Weltbank würde weiterhin die Einhaltung der Gesetze beobachten, wobei dieses Monitoring in der Anfangsphase intensiviert werden müsste. Klare Zielvorgabe ist, keine Abstriche im Niveau zu akzeptieren. Wenn die Überprüfung nicht erfolgreich verläuft, gelten weiterhin für die Projektimplementation die gewohnten Safeguards. Gegenwärtig wird eine solche Zertifizierung für drei Länder geprüft. Im ersten Fall läuft bereits eine Maßnahme (das „Mexico – Decentralised Infrastructure Reform and Development Project“), welche die Anwendung von nationalen Standards erprobt.
Die Vorteile des Country-Systems-Ansatzes liegen auf der Hand:
– Erstens soll dies den fortgeschritteneren Rechtsstandards der MIC Rechnung tragen, was dem Prinzip der Ownership entspricht. Zudem würden die Regeln den jeweiligen Projektrahmen überdauern, was die Nachhaltigkeit steigern dürfte.
– Zweitens würde der bürokratische Aufwand für die Kreditnehmer sinken. Schließlich nutzt eine Reihe von Ländern mit mittlerem Einkommen längst den verbesserten Zugang zum privaten Kapitalmarkt. Private Darlehen sind zwar teurer, bieten jedoch geringere Transaktionskosten und höhere Flexibilität. Dies hat eine Reihe von Nachteilen. Vor allem erodiert der Einfluss der Weltbank mit Blick auf Umwelt- und Sozialstandards. Zum anderen entgehen der Weltbank Geschäftsvolumina und Gewinne, welche sie zur (Mit-)Finanzierung anderer Instrumente (wie etwa dem HIPC-Trust Fund der Schuldenerlass-Initiative) dringend benötigt.
– Drittens können hohe Umwelt- und Sozialstandards in die nationale Gesetzgebung eingehen. Hier fände erhebliches „Capacity Building“ statt. Denn die Prüfung und Zertifizierung des nationalen Rechts machen Defizite zum Gegenstand des Dialogs mit dem Partnerland. Dieses muss dann entsprechend aufzeigen, wie und wann es die Schwächen beheben wird. Die Bank würde dies mit technischer Unterstützung und Beratung flankieren. Natürlich müssen die entsprechenden Gesetze in korrekten Verfahren verabschiedet werden. Das macht es erforderlich, unter anderem die Parlamente früh einzubeziehen.
– Viertens dient es auch der Geberharmonisierung. Unzureichende Rahmenbedingungen führen meist dazu, dass Geber durch Auflagen akzeptable Bedingungen für ihre Projekte schaffen. Einheitlich hohe Standards im Partnerland können dazu beitragen, dass unterschiedliche Geber mit diesen Standards arbeiten.
Die Umsetzung des „Country Systems“-Ansatzes wird zweifelsohne langwierig. Positiv ist jedoch, dass in den Ländern selbst dauerhafte Umwelt- und Sozialstandards geschaffen werden. Wie wichtig das ist, zeigt das Beispiel Indiens. Dort gibt es nach fast 60 Jahren weltbankfinanzierter Staudammvorhaben noch immer keine zeitgemäße nationale Regelung für Umsiedlungen. Solche Fragen werden bis heute durch den kolonialen „Land Acquisition Act (LAA)“ von 1894 geregelt, an dessen Stelle bisher bei den jeweiligen Projekten Weltbank-Safeguards zum Tragen kamen.
Die Prüfung und Zertifizierung der nationalen Gesetze und ihrer Umsetzung soll nach wie vor die Weltbank vornehmen. Der Vorwurf, sie wälze so Verantwortung auf die Partnerländer ab, ist lediglich die negative Interpretation der Tatsache, dass die Länder hier in die Pflicht genommen werden. Entsprechend hängt der Erfolg des „Country Systems“-Ansatzes von einer Reihe von Bedingungen ab:
– Erstens muss eine transparente Systematik vorliegen, anhand derer die nationalen Gesetze und Regelungen mit den Safeguards abgeglichen werden. Die Bank muss dabei universelle Kriterien anwenden.
– Zweitens muss die Bank über ein verstärktes Monitoring sicherstellen, dass die Resultate der Zertifizierung in der praktischen Umsetzung bestätigt werden. Zum Beispiel muss das Bank-Management nachträgliche Gesetzesänderungen ausschließen.
– Drittens muss die Rolle des „Inspection Panels“ der Weltbank noch entsprechend angepasst werden. Dieses Gremium prüft, ob die Bank ihre eigenen Vorschriften und ihre Satzung einhält. Es ist aber nicht dafür zuständig, ob nationale Gesetze in Partnerländern richtig ausgelegt und angewendet wurden. Dies ist Sache der örtlichen Gerichtsbarkeit. Damit das Weltbank-Management in der Verantwortung bleibt, muss das Inspection Panel den Prozess der Zertifizierung selbst als Gegenstand seiner Arbeit bewerten.
Von der „Abschaffung der Safeguards“, wie manche zivilgesellschaftlichen Kritiker der Weltbank befürchten, kann nicht die Rede sein. Der „Country Systems“-Ansatz wird nur in einigen wenigen Ländern mit fortgeschritteneren Rahmenbedingungen geprüft. Er soll weder die Safeguards generell abschaffen oder ersetzen, noch soll und kann er auf Länder mit unzureichenden Rahmenbedingungen ausgeweitet werden. Zudem bliebe das Management der Bank unter Aufsicht des Inspection Panel nicht von der Verantwortung für Zertifizierungsprozess und Projektimplementation entbunden. Auch ist die Kontrolle des Board unbenommen, das jedes einzelne Projekt abschließend noch billigen muss.
Es ist klar, dass dieser Ansatz zunächst nur auf sehr wenige Länder begrenzt bleiben wird, dennoch ist es sinnvoll, den Prozess zu starten. Die Alternative hieße, die Weiterentwicklung der Länder in diesem Bereich zu ignorieren oder – schlimmer noch – sogar zu blockieren.
Qays Hamad
ist Referent im BMZ-Referat „Weltbank, IWF, Entschuldung“ und dort zuständig für Grundsatzfragen und sektorale Themen der Weltbank. Der Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder.
Hamad@bmz.bund.de;
Internet:
http://www.equator-principles.com
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