Entwicklung und Zusammenarbeit

Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Deutsche EZ: Ein Fuß in der Tür wichtiger Partner

Weltbank auf Strategiesuche

Anspruchsvolle Partner

Wirtschaftsdynamik verlangt Weiterbildung

Was Chinas Erfolg für andere Länder bedeutet

10/2005

Weltbank sucht Strategie

In den vergangenen zehn Jahren ist das Ausleihvolumen der Weltbank an die Länder mit mittleren Einkommen deutlich gesunken. Für die Refinanzierung der multilateralen Institution ist das Geschäft mit den aufstrebenden Volkswirtschaften aber wichtig. Zudem kann die Weltbank bei deren spezifischen Problemen auch weiterhin helfen. Das Konzept der Weltbank dafür ist aber noch nicht ausgereift.

[ Von Qays Hamad ]

Vor dem Hintergrund des wirtschaftlichen Erfolgs von Ländern mit mittleren Einkommen (MICs) stellen viele Geber die Frage, ob Entwicklungszusammenarbeit mit diesen Staaten noch sinnvoll ist und welche Rolle sie spielen soll. Einige MICs zeichnen sich durch enorme Exportleistungen, gewaltige Währungsreserven, wachsende technologisch-wissenschaftliche Kompetenz und gestiegene außenpolitische Ambitionen aus. Deshalb wird diskutiert, ob eine Unterstützung der MICs noch legitim ist. Diese Frage stellt sich für die Weltbank aber nicht, denn die MICs haben als Mitgliedsländer qua Satzung einen Anspruch auf Förderung. Die Weltbank muss aber klären, wie sie mit ihnen zusammenarbeiten kann.

Verbreitete Missverständnisse

Zunächst sind einige Missverständnisse zu klären. Die Klage, die Weltbank solle keine reichen Schwellenländer füttern, sondern sich lieber um Armut kümmern, ist verfehlt. Kredite an MICs gehen nämlich nicht zu Lasten der am wenigsten entwickelten Länder. Das Gegenteil ist der Fall: Die Weltbank nimmt als International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) Mittel am Kapitalmarkt zu extrem günstigen Konditionen auf, verleiht sie mit Aufschlag an die MICs und macht dadurch Gewinn. Ohne dieses Geld könnten Weltbank-Ableger wie IDA (Kredite für die ärmsten Länder) oder der HIPC-Trustfund nicht wie bisher bezuschusst werden. Deshalb ist der Rückgang des Ausleihvolumens an MICs um vier Milliarden Dollar in den vergangenen zehn Jahren auch entwicklungspolitisch problematisch.

Dennoch bringen die USA, der größte Weltbank-Anteilseigner, das „Verdrängungs-Argument“ gerne ins Spiel. Im Jahr 2000 empfahl der einflussreiche Meltzer-Report bereits den Rückzug aus den MICs, da der Privatsektor deren Finanzierung effizienter übernehmen könne (was sich als Fehleinschätzung erwies). Konservative US-Politiker äußern aber auch deutlich die Sorge, Weltbank-Kredite würden beispielsweise China finanziellen Spielraum für Rüstung oder den Aufkauf amerikanischer Firmen geben.

Das Argument, die MICs seien durch ihren wirtschaftlich-technologischen Erfolg aus der Entwicklungszusammenarbeit „herausgewachsen“, kann ebenfalls nicht überzeugen. Ihm liegt ein zu enges Verständnis von Entwicklungszusammenarbeit zugrunde. Tatsächlich brauchen viele MICs weiterhin Unterstützung bei den Problemen, die gerade auf wirtschaftlichen Erfolg folgen: Umwelt- und Ressourcenschutz, soziale Sicherung, die Bereitstellung von öffentlichen Gütern und dergleichen mehr.

Schwindendes Kreditvolumen

Dafür, dass das Ausleihvolumen der Weltbank an MICs rückläufig ist, gibt es mehrere Gründe. Zum einen passten deren Wünsche nicht in die in der Ära von Präsident James Wolfensohn gepflegte Priorität für Armutsbekämpfung, bei der Poverty Reduction Strategy Papers in vieler Hinsicht zur Grundlage der Weltbankunterstützung genommen wurden. Auch orientieren sich MICs meist weniger an den UN-Millenniums-Entwicklungszielen (MDG), sondern suchen vor allem den Anschluss an die reichen Nationen – vielfach trotz anhaltender Armutsprobleme.

Zum anderen können sich viele MICs dank guter Bonität auch auf dem privaten Kapitalmarkt günstig Mittel beschaffen. Ihre Regierungen meiden folglich die Konditionalitäten der Weltbank. Dieser Trend verstärkte sich in den vergangenen Jahren, da die Weltbank oft gar nicht die Expertise bereithielt, die die MICs suchten. Die Weltbank hat in den vergangenen Jahren tendenziell ihre volkswirtschaftliche Kompetenz ausgebaut, ihre technischen Beratungsfähigkeiten, die für MICs wichtig sind, aber eher vernachlässigt. Hinzu kamen für einzelne Länder spezifische Faktoren. So musste etwa Indonesien im Verlauf der Asienkrise wegen mangelnder Kreditwürdigkeit von der IBRD auf die bezuschusste Tochter IDA umsteigen. Russland brauchte wegen steigender Öleinnahmen weniger Kredite. China wiederum erreichte die Kreditobergrenze.

Nicht zu vernachlässigen ist in diesem Zusammenhang auch der Umstand, dass die Weltbank (speziell die IBRD) offenbar gegenüber anderen multilateralen Entwicklungsbanken an Wettbewerbsfähigkeit eingebüßt hat. Sie hat – trotz teilweise deutlich niedrigerer Ausleihezinsen – Marktanteile an andere Entwicklungsbanken verloren. Offenbar sind den MICs die Auflagen der IBRD hinsichtlich wirtschaftspolitischer Reformen zur Gewährung eines Projektkredits oft zu lästig. Hier spielen sicher auch die hohen Kosten eine Rolle, die das darlehensnehmende Land aufwenden muss, um den „fiduciary guidelines and safeguard policies“ der Weltbank gerecht zu werden.

Aktionsplan

Um den Trend umzukehren, hat das Weltbank-Management vorgeschlagen, die Instrumente und Produkte besser auf die MIC-Bedürfnisse auszurichten. Der Aktionsplan „Enhancing World Bank Support to Middle Income Countries“ (2004) ist dabei als Rahmenwerk zu verstehen, das auf Änderungen im Instrumentarium abzielt. Kernpunkte des Aktionsplans sind:

In Ländern mit fortgeschrittenen rechtlichen Standards (etwa in Bezug auf Umwelt oder Arbeitsverhältnisse), die den Ansprüchen der Weltbank genügen, soll die Bank nicht mehr projektbezogen ihre eigenen Safeguards anwenden, sondern sich auf die örtlichen Regeln verlassen (Hamad, 2004). Dadurch würden die Kosten für die Kunden reduziert. Konditionalitäten für Sektorpolitiken (zum Beispiel Nutzertarife bei Wasserversorgungsprojekten) sollten im Rahmen des Länderdialoges implementiert werden und nicht auf Projektebene.
– Angestrebt werden Produkte, die reflektieren, dass die MICs trotz Zugang zu den Kapitalmärkten noch eine hohe Verwundbarkeit gegenüber Kapitalfluktuation und -volatilität aufweisen. Die Weltbank bietet deshalb neuerdings ihren Kunden an, Kredite (sogar solche anderer Institute) durch Hedging-Produkte abzusichern. In diesem Zusammenhang wird auch ein verstärktes Local-Currency-Lending diskutiert, das die Kreditnehmer komplett vom Wechselkursrisiko befreien würde.
– Die Weltbank soll technische Beratung als Produkt anbieten. Denn MICs sind vielfach an Technischer Zusammenarbeit interessiert. Manche Länder sind sogar in erster Linie an der unentgeltlich mitgelieferten TZ, weniger am eigentlichen Weltbank-Kredit, interessiert.

Engagement auf dem Feld der Technischen Zusammenarbeit berührt allerdings das Mandat der Weltbank und wirft die Frage nach der Arbeitsteilung zwischen den multilateralen Organisationen auf. Indessen sollte das Interesse der MICs nicht gering geschätzt werden. So ist es schon vorgekommen, dass China, das die Ausleihobergrenze erreicht hat, eigene Mittel bei der Weltbank als Sicherheit hinterlegte, um ein neues Darlehen zu erhalten, wobei die Regierung eigentlich nur den begleitenden technischen Rat haben wollte. Das Weltbank-Management begründet seinen Aktionsplan mit den folgenden Argumenten:

MICs erwirtschaften zwar fast 90 Prozent des Bruttosozialprodukts aller Entwicklungsländer, sie beheimaten aber auch rund 80 Prozent der Bevölkerung der Entwicklungsländer und über 70 Prozent der weltweit Armen.
– Der Weltentwicklungsbericht 2006 thematisiert soziale Ungleichheit als ein zentrales Fortschrittshindernis. Gerade in MICs aber ist die Ungleichheit häufig sehr hoch: Zehn der 20 Länder mit der höchsten Einkommensungleichheit sind MICs.
– Der erreichte „MIC-Status“ ist nicht zwingend stabil. In den vergangenen 20 Jahren sind 38 Länder vom MIC-Status abgestiegen, von denen nur zehn den Aufstieg wieder geschafft haben.
– MICs nehmen häufig als Ankerländer eine wichtige Funktion wahr, die auf andere Staaten in ihrer Region, aber auch auf die gesamte Weltwirtschaft ausstrahlt.
– Die Weltbank kann in diesen Ländern auch im Bereich der Armutsbekämpfung eine wichtige Rolle spielen und damit maßgeblich zur Erreichung der MDGs beitragen. In großen MICs ist dies primär durch Maßnahmen zur sozialen Sicherung oder Breitenwirksamkeit des Wachstums möglich.

Gleichzeitig hat ein fortgesetztes Engagement der Weltbank in den MICs natürlich auch institutionelle Implikationen für die Bank selbst. Denn die Bank kann nur dann als globale Institution fungieren, wenn sie auch weiterhin mit den fortgeschrittenen Ländern zusammenarbeitet und dortige Erfahrungen anderswo nutzbar macht. Die Funktion der „Knowledge Bank“ ginge sonst verloren.

Fazit

Grundsätzlich ist es sinnvoll und begrüßenswert, dass die Weltbank eine MIC-Konzeption entwirft. Konfliktträchtig ist allerdings, dass die MICs andere Interessen haben als ärmere Länder. Infrastrukturfinanzierung hat für sie eine viel größere Bedeutung, weil sie Engpässe bereits anlaufenden Wachstums beheben wollen. Obendrein kritisieren die MICs im Weltbank-Exekutivdirektorium regelmäßig die Bezuschussung von IDA aus IBRD-Gewinnen, da sie das Geld lieber zur Absenkung ihrer eigenen Kreditkosten verwendet sähen.

Wenn die Weltbank mit MICs im Geschäft bleiben will, muss folgende Ausgangsüberlegung zugrunde liegen. Wichtige Partnerländer können sich mit steigendem Einkommen zunehmend am privaten Kapitalmarkt refinanzieren. Diese „Graduierung“ – das Herauswachsen aus der Kundschaft einer Entwicklungsbank (wie auch einst Deutschland) – ist erwünscht. Wenn die Weltbank für sie noch eine Rolle spielen soll, muss das Angebot der IBRD aber attraktiv sein. Sie sollte die Transaktionskosten so niedrig wie möglich halten und spezifisch auf die Bedürfnisse der Kunden eingehen. Allerdings darf „staying in business“ kein Selbstzweck sein. Schließlich muss die Weltbank als „Entwicklungs-Bank“ beiden Aspekten des Wortes gerecht werden. In kreditwürdigen MICs ist das primäre Ziel der Zusammenarbeit mit der Weltbank Expertise und Wissens-Transfer – dafür muss die Bank weitere Instrumente zur Verfügung stellen.

Wie die meisten strategischen Themen ist auch der MIC-Aktionsplan der Weltbank mit dem Wechsel an der Spitze der Institution nun ins Stocken gekommen. Der neue Weltbank-Präsident Wolfowitz hatte sich zwar rasch nach seiner Ernennung die bekannten US-Positionen in Bezug auf die Weltbank zu eigen gemacht. Jedoch wird er institutionelle Zwänge nicht übersehen können, zumal er den Kurs der Bank nicht allein bestimmen kann. Andere Anteilseigner – beispielsweise aus Europa – teilen aber die Sicht der US-Regierung nicht.

Die Diskussion um die Rolle der Weltbank in den MICs steht in engem Zusammenhang mit ihrer Zukunft als finanziell solide und von Geberbeiträgen weitgehend unabhängige Entwicklungsinstitution. Die USA propagieren seit längerem, die Institution stärker auf der Basis von geberfinanzierten Zuschüssen arbeiten zu lassen, die dann ihrerseits aber sehr viel stärker an Konditionen für die Empfängerländer gebunden wären. Eine solche Weltbank wäre natürlich massiv abhängig von Geberzuschüssen und somit sehr viel leichter zu steuern und zu instrumentalisieren. Ein Blick auf das System der Vereinten Nationen, wo regelmäßig um die freiwilligen Beiträge der Geber „gepokert“ werden muss (unter Aufbietung von häufig weitgehenden inhaltlichen und personellen Kompromissen), gibt eine Ahnung davon, wie „zahnlos“ eine solche Weltbank unter Umständen aussehen würde.

Qays Hamad
ist Referent im Weltbank-Referat des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und dort zuständig für Grundsatzfragen und sektorale Themen der Weltbank.
Hamad@bmz.bund.de

In diesem Artikel äußert er seine persönliche Meinung.

Literatur:
Hamad, Qays, 2004:
„Weltbank kann nationale Normen nutzen“, E+Z/D+C,
Oktober: S. 384f