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10/2005
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Die Regierungen reicher Länder sollten ihren Einfluss auf Länder wie Indien, China, Brasilien oder Südafrika nicht überschätzen. Schwellenländer mit großen Bevölkerungen setzen ihre eigenen Prioritäten. Kooperation kann dennoch sinnvoll sein, wenn sie zur Verbesserung der Institutionen beiträgt und den Menschen hilft, sich selbst zu helfen.
[ Von Pratap Bhanu Mehta ]
Die OECD-Länder stehen vor einer schwierigen Frage: Wie sieht eine angemessene Partnerschaft mit Ländern wie Indien, China, Brasilien oder Südafrika aus? Welche Form der Hilfe ist angebracht? Wir sind an einem entscheidenden Punkt angelangt und müssen die neuen Realitäten in Betracht ziehen.
Erstens haben einige dieser Länder, insbesondere Indien und China, in letzter Zeit beeindruckende ökonomische Fortschritte erzielt. Zweitens werden diese Länder künftig größeren politischen Einfluss im globalen System ausüben wollen. Ihre Ökonomien spielen eine zunehmend wichtige Rolle sowohl für das globale Finanzsystem als auch für das ökologische Wohl der Welt. Die Architektur der Weltordnung muss diesen Ambitionen Platz einräumen. Drittens sind diese Staaten wichtige „Ankerländer“, das heißt, sie spielen eine maßgebliche Rolle für regionale Stabilität und Wachstum.
Gleichzeitig stehen diese Länder vor großen sozialen Herausforderungen, die durch die Millenniumentwicklungsziele skizziert werden. Sowohl in Indien als auch in China bröckelt die öffentliche Gesundheitsversorgung. Beide Länder beherbergen noch immer einen großen Anteil der Armen der Welt. China wird nicht umhinkommen, bedeutende Veränderungen an seinen Institutionen vorzunehmen. Auch Indiens öffentliche Einrichtungen müssen effektiver werden, wenn sie die grundlegenden sozialen Leistungen bereitstellen sollen, die die Bürger zu Recht vom Staat erwarten.
Wie also könnten sich die OECD-Länder angemessen in diesen Ländern engagieren? Die deutsche Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul hat ein Rahmenkonzept zum Engagement in Ankerländern vorgelegt. Das ist zu begrüßen, weil ihre Ausführungen helfen, die komplexe Lage dieser Länder zu verstehen, und auf die Notwendigkeit hinweisen, dass sie nicht in einer Grauzone allein gelassen werden dürfen. Sie sind weder so arm, dass Hilfe offensichtlich notwendig ist, noch sind sie reich genug, dass auf jegliche Unterstützung verzichtet werden könnte.
Überambitionierte Ideen
Die Lage ist jedoch komplex, und Entscheidungsträger in den reichen Ländern tun gut daran, ihre Möglichkeiten nicht zu überschätzen. Zum einen wird Hilfe von außen für die Zukunft der aufstrebenden ökonomischen Riesen nur eine marginale Rolle spielen. Ihre eigene interne Dynamik und die Architektur der Weltwirtschaft sind entscheidend dafür, ob sie untergehen oder weiter vorankommen. Zum anderen werden diese Länder Hilfe nur zu ihren eigenen Bedingungen akzeptieren. Indien zum Beispiel verzichtete im vergangenen Jahr auf Entwicklungshilfe von Ländern wie Kanada, von denen es annahm, sie unterstützten nicht seine globalen politischen Ambitionen. Es wäre also vermessen anzunehmen, die OECD-Länder könnten die Konditionen für Hilfe allein anhand ihrer eigenen Interessen bestimmen. Das gilt umso mehr angesichts der Tatsache, dass die Bilanz externer Intervention in Ländern mit (potenziell) scheiternder Regierungsführung bestenfalls durchwachsen ist.
Einige der Prämissen im Ankerländer-Konzept von Frau Wieczorek-Zeul irritieren. Die Ziele des Konzepts halten an einem alten Paradigma von Zusammenarbeit fest, das einfach nicht funktioniert. Dieses Paradigma hat verschiedene Schwächen. Zum einen ist es viel zu ambitioniert; der Katalog an Zielen ist enorm: Rechtsreform, Umweltpolitik, alle Millenniumentwicklungsziele, politische Stabilität sowie praktisch jede andere gute Sache. Das sind alles ehrenwerte Anliegen – aber es ist weder möglich noch wünschenswert, sie alle gleichzeitig zu verfolgen. Entwicklungshilfe, die wahllos überdimensionierte Ziele verfolgt, funktioniert nicht. Die Erfahrung zeigt, dass Hilfe dann am meisten leistet, wenn sie als präzise definierter Eingriff in bestimmten Bereichen mit realistischen Zeit- und Zielvorgaben erfolgt.
Wer die Gesundheits- und Bildungssektoren in Indien, China oder Indonesien kennt, der weiß, dass diese Länder die Millenniumsziele nicht durch kleine Hilfeleistungen erreichen werden. Nötig ist vielmehr eine umfassende Umgestaltung der politischen Ökonomie dieser Länder – ein Wandel, den keine externe Macht herbeiführen kann.
Entscheidende Sektoren
Daher wäre es sinnvoller, zwei oder drei zentrale Bereiche mit potenziell ausstrahlender Wirkung auszuwählen. Die Erfahrung aus Indien lehrt uns, dass Geld wirkungslos versickert, wenn es in breite und diffuse Ziele gesteckt wird. Dagegen sind begrenzte und zielgerichtete Interventionen einfacher zu überwachen und effektiv zu gestalten. Lautet das Ziel „Wir wollen die Gesundheit verbessern“, wird sehr wenig passieren. Dagegen ist „Wir möchten, dass jedes Kind gegen Polio geimpft ist“ eine Vorgabe, die einfacher zu erreichen ist. Statt also das Vokabular der Millenniumsziele zu benutzen, wäre es angebrachter, spezifische Projekte auszuwählen.
Aus welchen Sektoren sollten diese Projekte kommen? Für Indien sollte die Energieversorgung hohe Priorität haben, wie auch Ministerin Wieczorek-Zeul betont. Die Nachhaltigkeit des indischen Wirtschaftswachstums wird stark vom Preis und der Art der genutzten Energie abhängen. Weil gegen die Nutzung von Kohle Umweltbedenken bestehen und bei Gas und Öl der Preis Sorgen macht, denken Indiens politische Entscheidungsträger ernsthaft über die Nutzung der Kernenergie nach. Aber auch bei der Kernenergie ist umstritten, wie wirtschaftlich und wünschenswert sie ist. Deshalb ist die Entwicklung von alternativen Energietechnologien zentral für die wirtschaftliche Zukunft der Armen in diesen Ländern.
Wir wissen aus bisherigen Erfahrungen, dass Technologie-Interventionen die größten Multiplikatoreffekte haben. Die Entwicklung von preiswerten Energiequellen auf Wasserstoffbasis könnte dem Kampf gegen Armut ebenso einen Schub geben wie die Einführung neuer Pflanzensaaten in den 1970er Jahren. Die OECD-Länder machen sich große Sorgen über die Kohlenstoffemissionen Indiens und Chinas. Es ist jedoch ausgeschlossen, dass diese Ökonomien weiter wachsen und zugleich ihre Schadstoffemissionen reduzieren, solange es keine effektiven technologischen Alternativen gibt.
Auch der Gesundheitssektor braucht Beachtung. Die jüngsten Zahlen aus Indien zeigen, dass das Land im Bildungsbereich immense Fortschritte macht. Hingegen sieht es bei der Gesundheit aus verschiedenen Gründen düster aus. Es gibt praktisch kein öffentliches Gesundheitssystem. Selbst die Ärmsten der Armen müssen für medizinische Kosten selbst aufkommen. Sowohl in Indien als auch in China machen die privaten Ausgaben achtzig Prozent und mehr der gesamten Gesundheitsausgaben aus. Dieser Sektor bedarf so viel Unterstützung, wie er bekommen kann. Es ist jedoch wichtig, Projekte sorgfältig zu planen, damit sie wirken können.
Der dritte Sektor mit stark ausstrahlender Wirkung ist die Infrastruktur. Dazu gehören nicht nur Prestigeprojekte wie Häfen, Autobahnen und Flughäfen. Studien zeigen, dass der Bau von Straßen im ländlichen Indien erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft hat. Ländlicher Wohlstand und das Vorhandensein ländlicher Infrastruktur hängen eng miteinander zusammen. Für diesen Bereich gibt es eindeutig zuwenig Geld und fremde Hilfe wäre sehr willkommen. Diese drei Sektoren – Gesundheit, Energie und Infrastruktur – sind politisch nicht heikel, so dass Hilfe nicht als demütigend empfunden würde.
Das globale System
Angesichts der sozialen Herausforderungen kann und muss in Ankerländern viel getan werden. Aber es muss stärker anerkannt werden, dass diesen Ländern mit einer Reform der Weltwirtschaftsordnung mehr gedient wäre als mit direkter Hilfe. Merkmal einer aufstrebenden Macht ist es, dass ihre Bereitschaft zu Partnerschaften mit dem Ausland eng verknüpft ist mit ihren weiter gehenden politischen Ambitionen. Solange diese Länder nicht das Gefühl haben, dass sie gebührende politische Anerkennung in wichtigen multilateralen Foren wie dem UN-Sicherheitsrat und Mitsprache bei der Gestaltung der Weltordnung erhalten, so lange bleiben sie wahrscheinlich eher zögerliche Partner. Es wäre naiv anzunehmen, soziale Ziele wie die Beseitigung der Armut seien völlig unabhängig davon, wie diese Länder in globale Machtstrukturen eingebunden sind.
Die Idee eines armenorientierten Wachstums (pro-poor growth) ist lobenswert, wenn sie so verstanden wird, dass aus normativer Sicht Wachstum den Armen helfen sollte. Aber auch hier wäre es ein Fehler anzunehmen, Hilfe könnte wirksam die Wachstumsstruktur verändern. Es ist ganz einfach: Wenn die internationale Gemeinschaft wirklich Wachstum für die Armen erreichen will, dann sollte sie so schnell wie möglich die Handelsbarrieren senken. Der Abbau von Hindernissen in Bereichen wie der Landwirtschaft, die Streichung von Subventionen und Schutzmaßnahmen der reichen Länder für ihre Bauern würde den Armen weitaus mehr bringen als Entwicklungshilfe.
Die größte Diskrepanz beim Wachstum in Ankerländern besteht zwischen urbanen und ländlichen Regionen. Das langsame Wachstum in ländlichen Gebieten hat komplexe Ursachen (etwa Mangel an Investitionen in die Infrastruktur), doch der Zugang zum Weltmarkt würde Wunder wirken für die Agro-Industrien dieser Länder. Zumindest in Ländern wie Indien, China und Indonesien wird Marktzugang ein wichtiger Wachstumskatalysator sein.
Und schließlich noch ein kontroverser Punkt: Auch von Migration können die Armen profitieren. Es ist längst erwiesen, dass die Migration ins Ausland Ökonomien umgestalten kann. Kerala und Himachal Pradesh sind derzeit die beiden in den Bereichen Gesundheit und Bildung erfolgreichsten indischen Staaten. Beide profitieren besonders von der finanziellen Unterstützung, die Migranten nach Hause schicken.
Kurz: Wenn das Kapital mobil ist, die Arbeitskräfte es jedoch nicht sind, werden die Ungleichheiten zum Nachteil der armen Länder wachsen. Natürlich wäre es naiv, eine Politik der offenen Grenzen zu erwarten. Aber wir sollten als Arbeitsgrundlage zumindest anerkennen, dass die Armen aus strukturellen Gründen arm sind und nicht deshalb, weil sie zuwenig Hilfe bekommen. Wie es das alte chinesische Sprichwort sagt: Man kann den Armen entweder Fisch geben oder sie das Fischen lehren. In der Diskussion über Hilfe geht es immer noch zu stark um das alte Paradigma, Fische zu verteilen, als darum, die Leute fischen zu lassen.
Und schließlich sollte „Pro-Poor“-Rhetorik Wachstum dort nicht behindern, wo es bereits welches gibt. Die wirkliche Herausforderung im Kampf für die Bedürfnisse der Armen besteht darin, starke öffentliche Institutionen zu schaffen, die Wachstumsgewinne in fassbare Fortschritte, etwa bei Gesundheit und Bildung, umsetzen. Letztlich geht es nicht um armenorientiertes Wachstum an sich – so als könnten Regierungen die Folgen von Wachstum vorherbestimmen. Es geht darum, an den Armen orientierte öffentliche Institutionen zu schaffen, die in der Lage sind, grundlegende soziale Leistungen zu bringen.
Schlussfolgerung
Entwicklungsministerin Wieczorek-Zeul hat einige der Herausforderungen für die Ankerländer gut dargelegt. Es ist jedoch wichtig, die grundlegenden Veränderungen an der Basis zu berücksichtigen. Länder wie Indien gehören derzeit zu den am stärksten politisierten Ländern der Welt. Selbst die Armen nehmen aktiv teil am politischen Prozess. Indien ist eines der wenigen Länder, wo die Wahlbeteiligung der Armen höher ist als die der Privilegierten. Gleichzeitig beobachten wir in allen Bereichen der Gesellschaft ein boomendes Unternehmertum. Jedes Entwicklungsparadigma, das diese Energie nicht anzapft und weiter mobilisiert, ist zum Scheitern verurteilt. Die echte Herausforderung besteht darin, Hindernisse für Unternehmertum und Erfindungsreichtum zu beseitigen. Wenn das gelingt, werden die Menschen ihren Wohlstand selbst schaffen.
Prof. Dr. Pratap Bhanu Mehta
ist Präsident des Centre for Policy Research in Delhi. Zu seinen jüngsten Veröffentlichungen gehören das Buch „The Burden of Democracy“ (Penguin) und der von ihm herausgegebene Band „India’s Public Institutions“ (Oxford).
pratapbmehta@yahoo.co.in
Referenz:
Heidemarie Wieczorek-Zeul, 2005:
Partner für globale Entwicklung, E+Z/D+C 5/2005 (Mai), S. 204–206
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