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Tribüne

EU-Kommission will Entwicklungspolitik koordinieren

Kritik an der bilateralen Handelspolitik der EU


10/2005 		 

[ Europäische Union ]

Stiefkind der Integration

Entwicklungspolitisch spricht Europa noch mit vielen Stimmen. Die Europäische Kommission ist nur ein Geber unter vielen aus der Europäischen Union. Um die Wirkung der Entwicklungszusammenarbeit zu steigern und den internationalen Einfluss der Union zu stärken, will die Kommission die Politik konsequenter koordinieren und schlägt dafür Reformen vor.


[ Von Alexander Baum ]

Armut und Unterentwicklung in Entwicklungsländern sowie die daraus entstehenden Probleme haben Auswirkungen auf Europa. Das Bewusstsein dafür ist in den vergangenen Jahren gewachsen – und ebenso für die globalen Interessen Europas. Bislang hat das aber noch nicht zu einer kohärenten, gemeinsamen Entwicklungspolitik geführt. Dabei stehen Stichworte wie Millenniumentwicklungsziele, Schuldenerlass oder Geberharmonisierung dafür, dass nicht nur weltweit neuer Schwung in die entwicklungspolitische Debatte gekommen ist, sondern in vielen Punkten auch Konsens über Ziele und Methoden herrscht.

Für Außenstehende erscheint daher Europas konzeptionelle Entwicklungspolitik sowie ihre Umsetzung in konkrete Entwicklungszusammenarbeit (EZ) komplex und schwer durchschaubar. Dies liegt besonders an ihrer Struktur. Während die EU zum Beispiel nur eine gemeinsame Handelspolitik verfolgt, teilen sich Mitgliedstaaten und EU im Feld Entwicklung die Zuständigkeiten. Jede Regierung verfolgt eigene Interessen, formuliert eigene Strategien und setzt diese in eigenen Strukturen um. Sozusagen als Zugabe gibt es noch eine gemeinsame Entwicklungspolitik, die von der Europäischen Kommission verwaltet wird. Eine echte europäische Entwicklungspolitik, die den umfassenden Rahmen für beide Ebenen vorgäbe, gibt es nicht.

Das Ziel einer gemeinsamen Entwicklungspolitik der EU wurde erst im Jahre 1992 formell in die EU-Verträge eingeführt. Bis heute bleibt aber selbst die EZ der EU fragmentiert, denn sie wird mittels zweier verschiedener Systeme durchgeführt, die historisch gewachsen sind und getrennte Konten sowie unterschiedliche Verfahrensweisen haben.

Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) ist so alt wie die Europäische Gemeinschaft. Er finanziert die EZ mit ehemaligen Kolonien von Mitgliedsländern in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP- Länder) im Rahmen des Cotonou-Vertrages. Der Fonds wird traditionell alle fünf Jahre nach Verhandlungen, die bisweilen schwierig verlaufen, von den Mitgliedstaaten neu aufgefüllt. Der EEF ist ein zwischenstaatlicher Fonds und wird im Prinzip aus freiwilligen Beiträgen der EU-Mitgliedstaaten gespeist. Er hat seine Rechtsgrundlage außerhalb der EU-Verträge, die die Zusammenarbeit mit den AKP-Ländern im Cotonou-Kontext ausdrücklich nicht berühren. Der EEF umfasst insgesamt etwa vierzig Prozent der gesamten gemeinschaftlichen EZ der EU.

Darüber hinaus finanziert der jährliche EU-Haushalt die Zusammenarbeit mit allen anderen Entwicklungsländern. Aber auch AKP-Länder erhalten Mittel aus dem EU-Haushalt – wenngleich in deutlich geringerem Umfang als beim Cotonou-Abkommen. Folglich werden in diesen Ländern Programme mit zwei verschiedenen Systemen parallel durchgeführt. Der EU-Haushalt finanziert insgesamt ungefähr sechzig Prozent der derzeitigen EZ der EU.

Im November 2000 gaben der EU-Ministerrat und die Kommission zum ersten Mal eine gemeinsame Erklärung zur Entwicklungspolitik für die EU ab. Diese Erklärung hat keine Bindungswirkung für die bilaterale EZ der Mitgliedstaaten. Sie war dennoch ein Riesenschritt voran, denn zum ersten Mal wurden entwicklungspolitische Ziele der EU schriftlich festgehalten.

Seitdem ist die von der Europäischen Kommission gemanagte EZ der EU gründlich reformiert worden. Soweit es der rechtliche Rahmen zulässt, sind auch die Regelwerke für den EEF und den EU-Haushalt sowie für die Programme, die aus ihnen finanziert werden, harmonisiert worden. Dennoch koexistieren die beiden Systeme weiter. Darüber hinaus ist die europäische Koordination der EZ zwar verbessert worden. Das Verhältnis der gemeinschaftlichen und der einzelstaatliche Ebenen bleibt aber weiterhin ungeklärt. Was fehlt, ist eine einheitliche europäische Vision für die Entwicklungspolitik, die dann auch konsequent gemeinsam umgesetzt wird.

Im Lichte der globalen Herausforderungen und der ungenutzten Potenziale der EU bleibt die gegenwärtige Situation unzureichend. Die Europäische Kommission hat deshalb eine Reihe von Reformvorschlägen gemacht. Sie betreffen die stärkere europäische Integration, die spezifische Rolle der EU und die Kohärenz aller Maßnahmen in den Außenbeziehungen der EU.


Integration

Die Kommission will die bereits erwähnte Gemeinsame Erklärung von 2000 durch einen „Europäischen Konsens“ ersetzen. Das wäre eine verbindliche Strategie, die den Rahmen sowohl für die EZ der Mitgliedstaaten als auch für die gemeinschaftliche EZ der EU definieren würde. Auf der Grundlage von vereinbarten Themenschwerpunkte (etwa Ernährungssicherung, Umwelt oder Wirtschaftswachstum und Handel) könnten einheitliche Politikrichtlinien entwickelt werden. Damit würde eine bessere Arbeitsteilung in den Zielländern und -regionen geschaffen. Auch die Finanzierungs- und Durchführungsbestimmungen sollten vereinheitlicht werden. Einzelstaatliche EZ würde durch diese Schritte nicht in Frage gestellt, die höhere europäische Integration würde aber die Wirkung steigern.

Ein Blick auf die bisherige Praxis belegt die Plausibilität dieses Vorschlags. Bisher ist die EU neben ihren Mitgliedstaaten im Grunde der sechsundzwanzigste europäische Entwicklungshilfegeber. Zwar definierte die Gemeinsame Erklärung zur Entwicklungspolitik erstmals Stärken der EU. Dazu gehören die Unterstützung für makroökonomische Reformen in Partnerländern, regionale Integration und Handelsunterstützung. Die Europäische Kommission konzentriert sich seitdem einigermaßen erfolgreich auf diese Sektoren. Es ist jedoch nicht gelungen, die Mitgliedstaaten in einen Ansatz der Komplementarität mit echter Arbeitsteilung einzubinden, weil die Regierungen sich jeder Einschränkung ihres Handlungsrahmens widersetzten.

Der Geberatlas, den die Europäische Kommission kürzlich erstellt hat, belegt die Fragmentierung sowie die Lücken und Überlappungen der Programme der verschiedenen Akteure. Die EU-Mitglieder neigen dazu, sich auf dieselben Zielländer zu konzentrieren. Wichtige Sektoren, darunter Grundbildung und Gesundheit, scheinen dagegen unterfinanziert.

Es herrscht heute ein breiter internationaler Konsens über die allgemeinen Ziele der Entwicklungspolitik (dokumentiert etwa durch die UN-Millenniumsziele der Armutsbekämpfung). Auch darüber, wie eine effiziente und effektive Entwicklungszusammenarbeit auszusehen hat, besteht weitgehende Einigkeit (Paris Declaration on Aid Effectiveness der OECD). Schlüsselelemente sind, dass
– Entwicklungsländer „ownership“ übernehmen müssen,
– ihr Politikrahmen und ihre Implementationsstrukturen als Basis für das Engagement aller Geber dienen sollten und
– Geber und Empfänger sich auf die zu erreichen Resultate verbindlich einigen und das zur Grundlage ihrer Zusammenarbeit machen müssen.

Daraus folgt auch, dass die Zielländer ihre Entwicklungszusammenarbeit mit allen Gebern koordinieren sollen. EU-Mitglieder, die sich der entwicklungspolitischen Integration widersetzen, nutzen dies als Argument gegen ein eigenes europäisches Profil. Aus ihrer Sicht sollen die EU und die Mitgliedstaaten sich in erster Linie vor Ort in die Geberkoordination einlassen. Damit blieben die vielen europäischen Akteure überall präsent, und der immense Koordinationsaufwand in den Hauptstädten der Zielländer würde nicht reduziert. Leider sind bisher auch nur wenige Entwicklungsländer fähig, das Engagement aller Geber selbstbewusst zu koordinieren.

Zudem besteht EZ aus mehr als bloßen Geldüberweisungen. Alle Geber definieren Entwicklungsprobleme und Lösungsansätze, setzen Prioritäten und entscheiden über Finanzen. Alle Geber müssen sich vor ihren Volksvertretern und der Öffentlichkeit rechtfertigen. Diese Faktoren begrenzen die Möglichkeit der Empfängerländer, die EZ zu koordinieren. Zudem kann die Arbeit der Zielländerregierungen nicht verhindern, dass die EU und ihre Mitgliedsländer sich verzetteln, was wiederum zu Lücken und Überlappungen führt. Das zu verhindern bleibt eine innereuropäische Aufgabe.

In anderen Politikfeldern, die vitale europäische Interessen berühren, handelt die EU bereits wesentlich besser koordiniert. Das gilt sogar für die Außen- und Sicherheitspolitik, für die im Dezember 2003 eine gemeinsame Strategie formuliert wurde. Fest steht, dass die EU und ihre Mitgliedsländer mehr als die Hälfte der weltweiten Entwicklungshilfe vergeben und mit diesem Mittelaufwand wesentlich größeren Einfluss erreichen könnten.


Die Rolle der Europäischen Union

Die Kommission hat in der finanziellen Vorausschau 2007 bis 2013 für das EU-Budget eine deutliche, wenn auch moderate reale Erhöhung der Mittel für die Außenhilfe vorgeschlagen. Dieser Vorstoß zielt nicht auf eine Umschichtung von EZ-Mitteln von der nationalen auf die europäische Ebene ab. Es geht darum, die Handlungsfähigkeit der EU zu sichern. Es ist jedoch vorhersehbar, dass der Anteil der EU an der europäischen EZ in Zukunft rückläufig sein wird. Denn die Mitgliedstaaten haben im letzten Mai versprochen, ihre offizielle Entwicklungshilfe bis zum Jahre 2010 im Durchschnitt von derzeit 0,36 auf 0,56 Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu erhöhen. Bei den laufenden Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau für das EU-Budget der Jahre 2007 bis 2013 werden dagegen geradezu dramatische Kürzungen des von der Kommission vorgeschlagenen EU-Haushalts für Außenhilfe diskutiert. Im Ergebnis würde dies zu einer Ausweitung der EZ auf bilateraler Ebene führen, während die EZ der EU real im besten Falle konstant bliebe. Das ist kein gutes Zeichen für die zukünftige internationale Rolle der EU.

Zudem kommt es darauf an, die Effizienz der gemeinschaftlichen EZ weiter zu steigern. Dafür hat die Kommission unter anderem ein vereinfachtes Rechtsinstrument für die EZ mit den Entwicklungsländern Asiens, Lateinamerikas und den AKP-Staaten vorgeschlagen. Dieser Gesetzesvorschlag – derzeit in der Beratung – soll weit mehr als ein Dutzend existierender Rechtgrundlagen ersetzen und zu einer klaren Vereinfachung führen. Er umfasst auch die Integration des EEF in den EU-Haushalt, der sich aber einige EU-Mitgliedstaaten hartnäckig widersetzen. Sollte dieser Vorstoß der Kommission scheitern, wird die EZ der EU mit den AKP-Staaten auf lange Zeit ein Sonderfall bleiben – ein teures postkoloniales Unikum, das der europäischen Integration völlig zuwiderliefe.

Derzeit beträgt der jährliche Entwicklungsetat der EU rund sieben Milliarden Euro. Das entspricht etwa 20 Prozent des gesamten europäischen EZ-Aufwands. Die Mitgliedsländer wickeln 80 Prozent bilateral ab oder transferieren die Mittel teilweise auch an multilaterale Institutionen wie die Weltbank. Ob der Beitrag der EU optimal ist, lässt sich nur schwer ermitteln. Zwei Aspekte sind jedoch wesentlich:
– Weil internationale Krisen und Bedrohungen normalerweise die gesamte EU berühren, ist der Druck, gemeinsam zu handeln, in den vergangenen Jahren enorm gewachsen. Ob Balkan, Afghanistan, Irak, Palästina, Tsunami, Afrika oder AIDS – immer wieder musste sich die EU kollektiv neuen Herausforderungen stellen. Es ist offensichtlich, dass der derzeitige Haushalt nicht ausreicht, um die politischen Ziele und Interessen der EU glaubwürdig zu verfolgen.
– Eine ausreichende Finanzkraft der EU muss als Motor für Innovationen und bessere Koordination dienen. Sonst kommt die Kommission kaum in die Lage, ihre Rolle als Sachwalter gemeinsamer europäischer Interessen und Positionen auf internationaler Ebene zu spielen oder effektiv als Koordinator für die zersplitterte europäische EZ zu wirken.


Politische Kohärenz

Die Europäische Kommission strebt an, alle außenpolitischen Politikfelder kohärent zu verknüpfen. Dabei soll die Entwicklungspolitik nicht anderen Zielen untergeordnet werden. Die europäische Entwicklungspolitik operiert heute in einem wesentlich komplexeren Politikumfeld als noch vor fünf Jahren. Insbesondere die Sicherheitsherausforderungen wegen des internationalen Terrorismus haben das Bewusstsein dafür gestärkt, dass Europa ein starkes Interesse an der Entwicklung ärmerer Länder hat.

Freilich löst die Perspektive der Verbindung mit Politikfeldern, in denen die europäischen Eigeninteressen viel direkter und offensichtlicher feststehen, bei den Verfechtern einer außenpolitisch neutralen EZ Unbehagen aus. Die Sorge einer außen- oder sicherheitspolitischen Instrumentalisierung ist zwar begründet, scheint aber in der Praxis überzogen. Die Autoren der EU-Verfassung hatten seinerzeit klargemacht, dass die Entwicklungspolitik nicht anderen Politikfeldern untergeordnet werden soll, weil sie eine eigenständige Existenzberechtigung hat. Dies entspricht auch dem derzeitigen politischen Konsens in der EU.

Auch in Migrations-, Handels- und Umweltfragen ist unterdessen der Bezug zur Entwicklungspolitik offensichtlich. Maßnahmen in einem Bereich haben Auswirkungen auf die anderen, Ziele in einem Bereich können nicht ohne Beiträge der anderen erreicht werden. Eine echte Kohärenz aller EU-Politik mit Außenwirkungen erfordert aber den Kontext einer breit angelegten und verstandenen Entwicklungspolitik. Sie darf sich nicht nur auf engverstandene EZ beziehen, sondern muss eine politische Vision verfolgen. Die Europäische Kommission hat deshalb mit ihren Vorschlägen zur verbesserten Politikkohärenz und ihrem Entwurf für eine gemeinsame Erklärung über eine EU-Strategie für Entwicklung bewusst versucht, Querverbindungen zu knüpfen.

Die europäische Entwicklungspolitik steht heute an ihrem Scheideweg: Entweder sie bleibt zersplittert und ohne europäische Vision – oder die EU nutzt ihr Potenzial durch eine sinnvolle Integration und kraftvolle Umsetzung. Die Herausforderungen der Zukunft liegen darin, den unaufhaltsamen Prozess der Globalisierung aktiv zu steuern und dafür Sorge zu tragen, dass er allen zugute kommt statt zu größerer Ungleichheit und gravierender Instabilität zu führen. Dieser Aufgabe kann die EU nur gemeinsam gerecht werden.


Alexander Baum
ist Beamter der Europäischen Kommission in der Generaldirektion Entwicklung. Dieser Artikel gibt seine persönliche Sicht wieder.
Alexander.Baum@cec.eu.int


EU-Geberatlas
http://europa.eu.int/comm/development/body/tmp_docs/Donor_Atlas.pdf#zoom=100