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Tribüne

EU-Kommission will Entwicklungspolitik koordinieren

Kritik an der bilateralen Handelspolitik der EU


10/2005 		 

[ Handelspolitik ]

Bilateraler Druck

Schwellen- und Entwicklungsländer wehrten sich beim WTO-Gipfel in Cancún 2003 erfolgreich dagegen, Verhandlungen über neue Verpflichtungen zum Schutz von Investitionen zu beginnen. Die großen Wirtschaftsmächte verfolgen ihre handelspolitischen Ziele nun in bilateralen Verhandlungen – die Strategie der Europäischen Union entspricht dabei der der USA.


[ Von Michael Frein und Klaus Schilder]

In Zukunft, so der damalige US-Handelsbeauftragte Robert Zoellick nach dem Debakel der Welthandelsorganisation (WTO) in Cancún 2003, würden die USA verstärkt bilaterale Freihandelsabkommen mit willigen Staaten abschließen. Jedenfalls würden sie sich nicht weiter von einigen „Won’t-do“-Ländern aufhalten lassen. Die Kritik galt den Schwellen- und Entwicklungsländern, an deren entschlossenem Widerstand vor allem gegen ein neues Investitionsabkommen gerade die Ministerkonferenz gescheitert war.

Die Europäer zeigen sich in der Sprache moderater, in der Substanz verfolgen sie jedoch eine sehr ähnliche Strategie. Auch die EU ist seit Jahren ein offensiver Globalisierungsakteur, der seine Außenwirtschaftsinteressen im Rahmen einer umfassenden Mehrebenenstrategie durchsetzt – multilateral in der WTO und bilateral in Verhandlungen mit anderen Staaten oder Staatengruppen. „Globalistische Eliten“ innerhalb der europäischen Wirtschaftsakteure verfolgen beharrlich das Ziel, Märkte für ihre Produkte, Dienstleistungen und Investitionen zu öffnen (van Apeldoorn 2000:203ff; Schilder et al. 2005).

Seit Ende der 1990er Jahre entwickelte die EU den Abschluss von Handelsabkommen mit vielen Entwicklungsländern zum bedeutenden Instrument ihrer Außenwirtschaftspolitik. Sie unterhält gegenwärtig 22 Freihandelsabkommen mit Einzelstaaten und regionalen Blöcken. Obendrein verhandelt sie über weitere neun Abkommen mit einzelnen Entwicklungsländern oder Staatengruppen. Dazu gehören die afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (AKP), die als ehemalige Kolonien eine besondere Beziehung zur EU haben. Dazu gehören aber auch der Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay), der Golfrat und die Mittelmeeranrainer. Möglicherweise sollen in nächster Zeit auch Verhandlungen mit China und der ASEAN-Gruppe aufgenommen werden. Die EU strickt an einem globalen Netzwerk bilateraler Handelsverträge, das in seiner Bedeutung hinter der multilateralen WTO-Ebene kaum zurückstehen dürfte. Denn bilaterale Verträge gehen weit über WTO-Vereinbarungen hinaus – und zwar mit Blick sowohl auf den Liberalisierungsumfang als auch die Liberalisierungstiefe.

Diese Strategie wird offiziell verkündet. So sagte der damalige EU-Handelskommissar (und heutige WTO-Generaldirektor) Pascal Lamy im Sommer vergangenen Jahres: „Aufbauend auf das multilaterale Handelssystem erstreben wir ein WTO-plus-Abkommen, dass erstens durch großen Ehrgeiz hinsichtlich der Marktöffnung und Regeln zum Beispiel für Dienstleistungen, Investitionen, geistiges Eigentum gekennzeichnet ist und zweitens eine interregionale Dimension besitzt.“ Und mit Blick auf eine engere wirtschaftliche Kooperation mit den ASEAN-Staaten zitiert die Jakarta Post vom 9. September 2004 Lamy mit den Worten: „All diese sogenannten neuen Themen sind Teil unserer bilateralen Handelsagenda. Entsprechend werden sie auch Teil unserer bilateralen Handelsagenda mit dieser Region (ASEAN) sein. Kein Zweifel.“


Das Beispiel Investitionen

Viele Entwicklungsländer sehen sich auf bilateraler Ebene, auf der ihre Verhandlungsmacht relativ gering bleibt, mit Themen und Forderungen konfrontiert, gegen die sie sich auf multilateraler Ebene wehren, weil sie ihren politischen Handlungsspielraum arg beschneiden. Entwicklungsländer, die in der WTO ein weit reichendes Investitionsabkommen verhinderten, müssen sich mit denselben EU-Forderungen nun in bilateralen Verhandlungen auseinander setzen.

Weit reichende Regeln zur weiteren Liberalisierung und dem Schutz von Investitionen sind seit langem Bestandteil der internationalen Handelspolitik. Seit den sechziger Jahren schließen EU-Mitglieder und die USA bilaterale Investitionsabkommen (BITs) mit Entwicklungsländern ab. Neben Bestimmungen zur Förderung ausländischer Direktinvestitionen steht darin der Investitionsschutz, der Marktzugang für ausländische Investoren und die Regulierung bereits ansässiger ausländischer Investoren auf der bilateralen Verhandlungsagenda der EU.

So werden die EU-Assoziierungsabkommen mit den Mittelmeeranrainern in einigen Fällen (Algerien, Jordanien und Tunesien) um bilaterale Abkommen mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten ergänzt. Investitionsschutzklauseln finden sich ebenso in einigen Abkommen mit Mittelmeeranrainern wie Bestimmungen zum freien Kapitalverkehr und der Rückführung erwirtschafteter Gewinne. Auch die Abkommen mit Mexiko (2000) und Südafrika (2000) enthalten hinsichtlich der Liberalisierung von investitionsähnlichen Zahlungen und Kapitalbewegungen „WTO-plus“-Bestimmungen.

Die im Jahr 1999 begonnenen Verhandlungen mit den vier MERCOSUR-Staaten über den Abschluss eines interregionalen Assoziierungsabkommens gehen wesentlich weiter. Den EU-Vorstellungen zufolge sollen europäische Direktinvestitionen in der Nahrungsmittelindustrie, der Textil-, Chemie-, Plastik- und Metallindustrie, des Anlagenbaus und der Elektroindustrie, den Kommunikations- und Informationstechnologien uneingeschränkt ermöglicht werden, während in der Forstwirtschaft und dem extraktiven Sektor eine graduelle Marktöffnung erwartet wird. Darüber hinaus stehen die Themen Dienstleistungen, öffentliches Auftragswesen, geistige Eigentumsrechte und handelserleichternde Maßnahmen auf der EU-Verhandlungsagenda. Allerdings sind die Positionen verhärtet, seit letztem Jahr liegen die Gespräche auf Eis.

Im Jahr 2003 gelang der EU mit Chile das bisher umfassendste bilaterale Abkommen. Es ist der erste Vertrag, der das Prinzip der Inländerbehandlung (dem zufolge Firmen aus dem Partnerland einheimischen Akteuren rechtlich gleichgestellt werden) auf alle Nicht-Dienstleistungssektoren ausweitet und ausländische Investorenrechte in zahlreichen Wirtschaftssektoren stärkt. Umfangreiche Ausnahmen, zum Beispiel in der Fischerei, dem Erwerb von Grundbesitz und der Beteiligung an Staatsbetrieben täuschen nicht darüber hinweg, dass Chile mit diesem Abkommen in erheblichem Maße wirtschaftspolitische Gestaltungsspielräume aufgegeben hat.


AKP-Staaten –
abhängig und unter Druck

Besonders schmerzhaft erfahren gerade die AKP-Länder die WTO-plus-Logik europäischer Handelspolitik. Bereits bei der WTO-Ministerkonferenz in Doha 2001 stieß die Aussicht auf ein neues Investitionsabkommen auf ihre heftige Kritik. Unter dem Druck der EU stimmten (auch) die AKP-Länder beim WTO-Gipfel in Doha 2001 einer Kompromissformel zu, die die Entscheidung auf die nächste Konferenz ins mexikanische Cancún im September 2003 vertagte. Dort schlossen sich die AKP-Staaten nahezu vollzählig der sogenannten G-90-Gruppe an. Diese widersetzte sich konsequent dem hartnäckigen Drängen der EU, Verhandlungen zu den neuen Themen zuzustimmen, so dass die Konferenz letztlich an dieser Frage scheiterte. Im Juli 2004 schließlich fiel in Genf die Entscheidung, mit Ausnahme der administrativen Handelserleichterungen die strittigen Themen Investitionen, Wettbewerb und öffentliches Auftragswesen von der multilateralen Verhandlungsagenda zu nehmen.

Damit hatten die AKP-Staaten einen großen Sieg errungen. Sie hatten sich auf der multilateralen Ebene gegen EU und USA durchgesetzt und neue Verpflichtungen zum Schutz ausländischer Investoren verhindert. Daraufhin erhöhte aber die EU den bilateralen Druck. Im Rahmen des Cotonou-Abkommens waren EU und AKP-Staaten bereits 2000 übereingekommen, den Abschluss bilateraler Investitionsschutzabkommen voranzutreiben. Konkret wurde vereinbart, auf eine stärkere Zusammenarbeit mit dem Ziel der „Schaffung eines günstigen Umfelds für private Investitionen“ (Art. 21.1) zu setzen sowie „Maßnahmen und Vorkehrungen zur Schaffung und Erhaltung eines berechenbaren und sicheren Investitionsklimas und (...) Abkommen mit dem Ziel (...), dieses Klima zu verbessern“ (Art. 75) zu vereinbaren.

Nur wenige Wochen nach der gescheiterten WTO-Ministerkonferenz in Cancún, am 2. Oktober 2003, fiel in Brüssel der Startschuss für die zweite Runde der Verhandlungen zu neuen Handels- und Investitionsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten, den sogenannten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs). Den Anfang machte die Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft Zentralafrikanischer Staaten, inzwischen hat die EU entsprechende Gespräche auch mit weiteren fünf AKP-Regionen aufgenommen. In ihrem Verhandlungsmandat fordert sie von den sechs regionalen Verhandlungsgruppen eine weitreichende Liberalisierung ihrer Investitionsregime durch den Abschluss regionaler Investitions-Rahmenabkommen, die sich auf die Prinzipien der Nichtdiskriminierung, Offenheit, Transparenz sowie allgemeine Bestimmungen zum Investitionsschutz stützen. Derart umfassende Investitionsabkommen sind im Kontext bilateraler Handelsverträge bislang einzigartig.

Die AKP-Staaten verfolgen derweil eine ähnliche Strategie wie auf multilateraler Ebene in der WTO. Sie lehnen die EU-Forderungen konsequent ab. Zuletzt bekräftigten die Handelsminister der Afrikanischen Union im Juni 2005 in Kairo diese Haltung. Einzelne Regionen kündigten an, entsprechend den Vereinbarungen des Cotonou-Abkommens Gespräche im Investitionsbereich auf die Schaffung transparenter und vorhersagbarer Rahmenbedingungen beschränken zu wollen.

Das Beispiel Investitionen zeigt besonders eindrücklich, dass die EU ihre Agenda sowohl auf der bilateralen als auch auf der multilateralen Ebene offensiv verfolgt. Der jahrelange Widerstand der AKP-Staaten gegen ein Investitionsabkommen, der schließlich im Scheitern von Cancún gipfelte, hätte in der EU auch die Einsicht reifen lassen können, auf die schwächeren Partner Rücksicht zu nehmen und auf Investitionsabkommen zu verzichten. Ganz offensichtlich bestimmen aber diejenigen Kräfte die Agenda, die an einem hohen Investitionsschutz interessiert sind. Ob dieses Ziel nun auf bilateraler, auf multilateraler oder auf beiden Ebenen gleichzeitig verfolgt wird, ist offenbar lediglich eine taktische Frage.

Für die andere Seite stellt sich dieser flexible Ansatz als Zangenbewegung dar. Viele AKP-Staaten befinden sich ohnehin in einer besonders prekären Verhandlungsposition. Sie haben bereits privilegierten Zugang zu den EU-Märkten. Diesen können sie nur bewahren, wenn sie weitere Konzessionen eingehen. Sie verhandeln also im Grunde darüber, welche zusätzlichen Zugeständnisse sie machen können, ohne auf der Habenseite tatsächlich mehr als den Status quo verbuchen zu können. Dies gilt in noch stärkerem Maße für die ärmsten Länder der AKP-Gruppe. Durch ihren Beitritt zu einer regionalen Freihandelszone mit der EU müssten sie nicht nur ihre Märkte für europäische Waren öffnen, der Wert ihres gegenwärtig garantierten zollfreien Zugangs im Rahmen der „Alles außer Waffen“-Initiative würde sich in wenigen Jahren beträchtlich reduzieren.

Dieser vielschichtigen Problematik sind die Mehrzahl der AKP-Staaten nicht gewachsen. Ihnen fehlen die nötigen Verhandlungskapazitäten sowie die rechtlichen und institutionellen Voraussetzungen auf nationaler Ebene. Ihre Diplomaten sind für detaillierte Vertragsverhandlungen unzureichend qualifiziert. So verfolgen denn auch die sechs AKP-Verhandlungsgruppen keine abgestimmte Strategie gegenüber der EU.

Die EU stört das nicht. Ihr Ziel scheint klar. Sie arbeitet auf eine neue Geografie in der Handelspolitik hin. Was auf der einen Spur ins Stocken gerät, wird auf der anderen umso hartnäckiger weiter verfolgt. Denn schließlich haben eine multilaterale Vereinbarung in der WTO und ein globales Netz bilateraler Abkommen faktisch eine ähnliche normative Wirkung. Überdies sind multilaterale Vereinbarungen leichter durchzusetzen, wenn sie in verschiedenen bilateralen Verträgen bereits vorbereitet oder zumindest angelegt sind. Welches Land könnte einem künftigen multilateralen Investitionsabkommen die Zustimmung verweigern, wenn es die darin enthaltenen Bestimmungen – zumindest im Kern – bilateral bereits ratifiziert hat?


Fazit

Festzuhalten bleibt: Die WTO ist weder die multilaterale Garantie für den Fortbestand eines Welthandelssystems, das durch die „Spaghetti-Schüssel“ bilateraler Handelsabkommen (Weltbank 2004) in regionale Blöcke zu zerfallen droht, noch bietet die EU eine überzeugende Alternative zum handelspolitischen Unilateralismus der USA. Die Krise des Welthandelssystems ist dementsprechend nicht allein durch den Widerspruch der mächtigen transatlantischen Wirtschaftsblöcke geprägt, sondern in noch höherem Maße durch die scharfen Interessengegensätze zwischen Nord und Süd. Dies manifestiert sich in der Herausbildung verhandlungstaktischer Südallianzen auf multilateraler Ebene ebenso wie in konfliktgeladenen bilateralen Verhandlungsprozessen.

Am Ende drohen die Habenichtse auf der Strecke zu bleiben. Eingeklemmt zwischen multilateraler WTO und bilateraler WTO-plus wird ihr Spielraum für eine entwicklungsfördernde Handelspolitik zunehmend enger. Das ist ein entwicklungspolitisches Alarmsignal, das zu erhöhter Wachsamkeit mahnt. Die WTO ist nur eines der Instrumente der handelspolitischen Agenda vieler Industrieländer, mit der sich die Entwicklungsländer auseinandersetzen müssen. Daneben gibt es bilaterale und regionale Abkommen, die für Entwicklungsländer nicht weniger bedrohlich sind. Erschwerend kommt hinzu, dass die multilaterale und die bilaterale Ebene wie Zahnräder ineinander greifen und das Rad in Richtung Liberalisierung weiterdrehen. Nötig wäre dagegen, die gesamte Handelspolitik der großen Wirtschaftsmächte neu zu orientieren: hin zu Armutsbekämpfung und Entwicklung, zur Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte und dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen.


Michael Frein
ist Referent für Umwelt- und Handelspolitik beim Evangelischen Entwicklungsdienst (EED) in Bonn.
michael.frein@eed.de

Dr. Klaus Schilder
arbeitet zu Fragen europäischer Handels-
und Entwicklungspolitik bei Weltwirtschaft,
Ökologie & Entwicklung (WEED) in Berlin.
klaus.schilder@weed-online.org


Literatur:
Bastiaan van Apeldoorn, 2000:
Transnationale Klassen und europäisches Regieren: Der European Roundtable of Industrialists. In: Bieling, Hans-Jürgen und Steinhilber, Jochen (Hrsg.) Die Konfiguration Europas. Dimensionen einer kritischen Integrationstheorie, Münster.
Klaus Schilder, Christina Deckwirth, Peter Fuchs und Michael Frein, 2005:
Freie Fahrt für freien Handel? Die EU-Handelspolitik zwischen Bilateralismus und Multilateralismus. Bonn und Berlin, April 2005. Bezug über http://www.eed.de und http://www.weed-online.org
Weltbank, 2004:
Global Economic Prospects 2005 – Trade, Regionalism, and Development