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Beiträge aus dem
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10/2006
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Paradigmenwechsel zögerlich umgesetzt
Seit den 90er Jahren übersteigt das Volumen privatwirtschaftlicher Investitionen ausländischer Unternehmen die öffentliche Entwicklungshilfe. Entsprechend ist auch die Bedeutung der Unternehmen für Ökonomie, Gesellschaft und Politik in Entwicklungs- und Schwellenländern gestiegen. Die Akteure der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) haben diesem Umstand Rechnung getragen und begonnen, sich der Kooperation mit der Privatwirtschaft zu öffnen. In Deutschland hat dieser Kurswechsel in den vergangenen Jahren an Dynamik gewonnen. Trotz durchaus ermutigender Resultate wird dieser Prozess mit großer Skepsis verfolgt, was die Implementierung sinnvoller Strategien häufig behindert.
[ Von Dominikus Collenberg ]
„In den 70er Jahren haben Wirtschaft und EZ gegeneinander gearbeitet, in den 80er Jahren haben Wirtschaft und EZ aneinander vorbei gearbeitet und seit den 90er Jahren arbeiten Wirtschaft und EZ miteinander.“ So lautet das Urteil von Franz Schoser, dem ehemaligen Hauptgeschäftsführer des Deutschen Industrie- und Handelskammertages und heutigen Vorsitzenden des InWEnt-Anteilseigners Carl-Duisberg Gesellschaft. Schoser beschreibt damit treffend den Wandel, der vielen entwicklungspolitisch interessierten Akteuren auffällt.
Öffentlich-private Partnerschaften (kurz PPP für „public private partnership“ genannt) ging das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) zunächst als Versuchsprojekte an. Inzwischen sind solche Maßnahmen der sichtbarste Ausdruck eines Paradigmenwechsels, der sich bereits Mitte der 90er Jahre abzeichnete.
Die paradigmatische Qualität der PPP-Fazilität ergibt sich nicht aus der Mittelausstattung, die mit weniger als einem Prozent des BMZ-Haushalts vergleichsweise bescheiden ausfällt. Sie resultiert vielmehr aus der Tatsache, dass hier im Kleinen die traditionelle Rollenverteilung auf den Kopf gestellt wurde. Jetzt sind nämlich Privatunternehmen Initiatoren entwicklungspolitischer Projekte.
Während die Einsicht in die Notwendigkeit einer stärkeren Einbeziehung der Privatwirtschaft auf Leitungsebene national wie international vorhanden ist, fällt im Einzelfall die praktische Implementierung oft schwer. Es ist eben nicht leicht, über Jahrzehnte gewachsene Vorurteile zu überwinden und gemeinsame Ziele und Synergiepotenziale zu erkennen. Die Folge ist immer wieder mangelhafte und unbefriedigende Kooperation, was das Leid der Adressaten der Entwicklungspolitik, der Armen in der Dritten Welt und in Transitionsländern, selbstverständlich nicht mildert. Deshalb bedürfen einige grundlegende Fragen zum Verhältnis von Wirtschaft und Entwicklung der Klärung.
Ursachen des Umdenkens
Vielen Interessierten ist nicht klar, welche Faktoren zur Veränderung des Verhältnisses von Entwicklungspolitik und Wirtschaft geführt haben. Kritiker unterstellen immer wieder, es gehe in erster Linie darum, Firmen – und darunter vor allem große, weltweit tätige Konzerne – zu subventionieren. Betrachtet man aber die wechselhafte Geschichte des genannten Verhältnisses, so fallen drei Prozesse auf, die besser dazu taugen, den Wandel zu erklären.
Der Theoriediskurs. Die 60er und 70er wurden geprägt von der Kontroverse Dependencia- versus Modernisierungstheorie. Diese Ansätze propagierten gegensätzliche Strategien. Ersterer setzte auf Abschottung vom Weltmarkt und Importsubstitution, weil er von der Annahme ausging, die Industrialisierung Afrikas, Asiens und Lateinamerikas sei innerhalb des Weltwirtschaftssystems, dessen Struktur die Entwicklungsländer benachteilige, nicht zu erwarten. Modernisierungstheoretiker bauten hingegen mit Verweis auf die Geschichte der westlichen Industriegesellschaften auf Integration in den Weltmarkt. Die Entideologisierung des Theoriediskurses in den 1990er Jahren und die Neuorientierung in den internationalen Beziehungen begünstigen dagegen eine pragmatische Herangehensweise, welche die Identifikation von Synergiepotenzialen zwischen Wirtschaft und Entwicklungspolitik erleichtert.
Wirtschaftliche Globalisierung. Diese neue Nüchternheit flankierte in den 90ern eine drastische Veränderung der Finanzströme in Entwicklungs- und Schwellenländer. Während sich die offizielle Entwicklungshilfe (ODA) in den vergangenen zwei Dekaden bei knapp 50 Milliarden US-Dollar einpendelte, schossen die ausländischen Direktinvestitionen der Privatwirtschaft in Entwicklungsländer steil in die Höhe. Sie betragen heute, abhängig von der Datengrundlage, das Drei- bis Neunfache dieser Summe. Sicherlich kommt ein beträchtlicher Teil der ausländischen Direktinvestitionen durch Fusionen und Übernahmen zustande und nicht nur durch für die wirtschaftliche Entwicklung besonders günstige „greenfield investments“.
Es wäre falsch, pauschal zu behaupten, dass jede Investition per se förderlich wirkt. Es kommt vor allem darauf an, ob das Auslandsengagement Arbeitsplätze schafft oder sichert und ob es mit dem Transfer von Know-how einhergeht. Andererseits kann die bloße Betrachtung von Finanzierungsströmen aber auch zu einer Unterschätzung des Engagements ausländischer Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern führen. In Afrika sind Management Contracts eine häufig anzutreffende Vertragsform, bei der Projekte ausländischer Investoren mit inländischem Kapital realisiert werden, was positive Wirkungen wie Know-how- und Technologie-Transfer nicht ausschließt. In jedem Fall steht fest: Ausländische Unternehmen sind zu einem zentralen Entwicklungsfaktor für Entwicklungs- und Schwellenländer geworden, sie spielen in wichtigen Ländern heute eine bedeutendere Rolle als ODA, und die Bedeutung ihres Engagements wird in der entwicklungspolitischen Debatte dramatisch unterschätzt.
Veränderte Unternehmensleitbilder. Zudem schätzen viele international tätige Firmen heute Entwicklungs- und Schwellenländer anders ein als früher. Sie erkennen infolge der größeren Weltmarktintegration neue Chancen. Investoren sehen aber auch, dass sie stabile rechtliche, politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen brauchen. Entsprechend haben Unternehmen ein Eigeninteresse an tragfähiger Infrastruktur, genügend ausgebildeten Fachkräften und einem funktionierenden Gesundheitswesen. Auf vielen Feldern überschneiden sich Ziele der Entwicklungspolitik und Bedürfnisse von Investoren.
Obendrein reagieren Manager auf das gewachsene öffentliche Interesse an globalen Verhältnissen. Cornelius Herkströter, damaliger Präsident der Royal Dutch Shell, stellte angesichts der Brent-Spar-Krise 1995 fest: „Wo Menschen früher die Lösung politischer und ökologischer Probleme von der Regierung erwarteten, fordern sie jetzt Unternehmen direkt dazu auf, die Rolle zu übernehmen.“ Das Thema Corporate Social Resonsibility (CSR) oder Corporate Citizenship hielt Einzug in die Unternehmen. Seitdem gibt es Nachhaltigkeitsräte, der Dialog mit den Organisationen der Zivilgesellschaft ist Bestandteil der Unternehmenskommunikation geworden und Nachhaltigkeitsfaktoren werden – vor allem in Europa, teilweise in Nordamerika – in Rankings berücksichtigt.
Konsequenzen dieser Trends
Auf der internationalen Ebene erhoben die Vereinten Nationen (UN), die schon in den 60er Jahren versucht hatten, Partnerschaften mit der Wirtschaft einzugehen, 1997 nach dem Amtsantritt von Generalsekretär Kofi Annan die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure zum gestaltenden Prinzip. Annan brachte die Beweggründe dafür in einer Rede beim Weltwirtschaftsforum in Davos auf den Punkt: „A fundamental shift has occurred. The United Nations once dealt only with governments. By now we know that peace and prosperity cannot be achieved without active partnerships involving governments, international organizations, the business community and civil society. In today’s world, we depend on each other.“ Diese neue Linie fand ihren bis dato sichtbarsten Ausdruck in der Etablierung des Global Compact im Jahr 2000 und wurde auch in den Millennium Entwicklungszielen aufgegriffen.
Auf der nationalen Ebene gibt es bemerkenswerte Bemühungen von Entwicklungsorganisationen, Wirtschaft und Politik, aktiv aufeinander zuzugehen, um Kooperationspotenziale auszuloten. So richteten beispielsweise die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungspolitik der Deutschen Wirtschaft (AGE), die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) Anfang 2003 ein gemeinsames Kooperationsbüro ein, das sich mit der Förderung bestehender Kooperationsformen und der Entwicklung neuer Schnittstellen befasst.
Die einzelnen Verbände der verschiedenen Wirtschaftszweige in Deutschland stufen die Bedeutung der Entwicklungspolitik inzwischen so hoch ein, dass sie es vorziehen, ihre Interessen separat zu vertreten. Daraus folgt, dass die AGE, deren Büro beim Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) angesiedelt ist, nach einer sehr dynamischen Phase künftig wohl weniger in der Lage sein dürfte, für „die Wirtschaft“ zu sprechen. Das sollte aber keinesfalls als schwindendes Interesse der Unternehmen an Entwicklungspolitik interpretiert werden – das Gegenteil ist schließlich die Ursache dieser Entwicklung.
Vielversprechend ist auch, dass in diesem Jahr vom Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) eine Studie zu PPP in Entwicklungsländern begonnen wurde. Dafür haben sich BMWi und BMZ gründlich abgestimmt. Diese Studie stellt die vielfältigen Instrumente der Außenwirtschaftsförderung und der Entwicklungspolitik in einen gemeinsamen Kontext und ermittelt Synergiepotentiale.
Fazit
Ziel der Entwicklungspolitik ist und bleibt, Armut zu verringern und unter Berücksichtigung der jeweils lokal vorherrschenden kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Besonderheiten nachhaltigen Fortschritt zu fördern. Eine pragmatische Herangehensweise an dieses Ziel macht es erforderlich, sich unvoreingenommen mit der Frage auseinanderzusetzen, welche Faktoren und welche Akteure für die Erlangung der Ziele ausschlaggebend sind. Zur engen Kooperation von Politik und Wirtschaft gibt es keine Alternative.
Doch trotz verschiedener Bemühungen und dem erklärten Willen der Zusammenarbeit mangelt es an konkreten Kooperationen. Die deutschen Entwicklungspolitik nutzt bislang die Potenziale, die öffentlich-private Partnerschaften bieten, auch nach sechs Jahren PPP-Fazilität, nur zu einem Bruchteil. Dem ist so, auch nachdem die Fazilität auf so genannte „Leuchtturmprojekte“ mit größerem Finanzspielraum ausgeweitet wurde. Große Initiativen der Wirtschaft, etwa im Infrastrukturbereich, können in Entwicklungsländern oft aufgrund von hohen Risiken nicht umgesetzt werden. Ebenso finden Engagements von Social Entrepreneurs in Entwicklungsländern, trotz ihrer Potenziale, bisher viel zu wenig Beachtung. Politik und Wirtschaft müssen verstärkt konkrete Instrumente zur Kooperation entwickeln, um gemeinsam entwicklungspolitisch sinnvolle Projekte zu implementieren.
Es ist deshalb ermutigend, dass der Austausch von Entwicklungspolitik und Unternehmen immer intensiver wird. Die Wirtschaftsverbände stehen über die AGE mit entwicklungspolitischen Institutionen in ständigem Kontakt, die erwähnte BMWi-Studie zeugt von ressortübergreifendem politischen Interesse und Personalaustausch zwischen staatlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren wurde begonnen. Solche Schnittstellen sind wichtig, um sich gemeinsamer Ziele bewusst zu werden, Vorbehalte abzubauen und konkrete Zusammenarbeit voranzutreiben. Sie müssen aber auch genutzt werden, sonst droht Deutschland hinter andere europäische Länder zurückzufallen. Frankreich etwa nutzt schon heute stärker Output-Based Aid und andere Möglichkeiten der Vergabe konzessionärer Mittel an Private. In den Niederlanden unterhält die Agency for International Business and Cooperation (EVD) zusammen mit der Entwicklungsbank „Finance for Development (FMO)“ einen One-stop-shop für Akteure im Feld der Außenwirtschaftsförderung und der Entwicklungszusammenarbeit. Aus Best-Practice-Beispielen anderer Länder und Erfolgen hiesiger Akteure sollte gelernt werden, um konkrete Umsetzungsangebote zu schaffen – zum Nutzen weniger der Wirtschaft als des entwicklungspolitischen Erfolgs.
Dominikus Collenberg
ist Unternehmer. Bis Juni 2006 leitete er das Kooperationsbüro der Arbeitsgemeinschaft Entwicklungspolitik der Deutschen Wirtschaft (AGE) mit den entwicklungspolitischen Durchführungsorganisationen.
Berlin@Collenberg.org
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