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Tribüne

Peter Molt: Ownership und unrealistische Hoffnunge

Timo Menniken Flusskoordination an Mekong und Nil


10/2006 		 

[ Ownership ]

Irreführender Optimismus

Im aktuellen Geberdiskurs gilt Budgethilfe als innovatives Instrument, das die Governance vieler armer Länder voranbringen soll. Verwandte Ansätze haben sich in der Vergangenheit aber nicht bewährt. Im Ergebnis dürfte die direkte Bezuschussung von staatlichen Etats auch nicht die Eigenverantwortlichkeit der Empfängerregierungen stärken, sondern ihre Verwaltungen zu ausführenden Organen der Geber machen. Das Verfahren wird wohl am ehesten dazu taugen, fragile Staatlichkeit kurzfristig zu stärken.


[ Von Peter Molt ]

Budgethilfe gilt als neues Wundermittel der Entwicklungszusammenarbeit, abgesegnet durch die Paris Declaration on Aid Effectiveness von 2005. Im Verständnis ihrer Befürworter soll die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA), deren Verdoppelung 2002 beschlossen und im vergangenen Jahr von der G8 in Gleneagles vor allem zugunsten Afrikas südlich der Sahara bekräftigt wurde, dort vor allem als Budgethilfe ankommen. Das Geld würde also direkt in die Haushalte der Regierungen oder auch einzelner Ministerien von Entwicklungsländern fließen. Die Afrikastrategie der EU hat dieses Ziel übernommen. Wenn alle Zusagen eingehalten würden, könnten daher 2015 Entwicklungsmittel in dreistelliger Milliardenhöhe als Budgethilfe vergeben werden.

Die Befürworter sagen, dass nur durch Selbstbestimmung der Länder („ownership“), Harmonisierung der Geber, Vereinheitlichung der Modalitäten („alignment“), ergebnisorientiertes Management und beiderseitige Rechenschaftspflicht effizienter Mitteleinsatz und entsprechender Erfolg zu erreichen sind. Was Management und Verwaltung einer stark erhöhten ODA betrifft, leuchtet das Konzept, das Fachleute aus Weltbank, IWF und OECD entworfen haben, ein. Dies gilt jedoch nur unter verwaltungs- und finanztechnischen Gesichtspunkten.

Leider gründet das neue Konzept aber wieder auf der Annahme, dass Entwicklung planbar sei und dass bessere Modalitäten die Ergebnisse optimieren. In dieser Hinsicht ähnelt es den in den 60er und frühen 70er Jahren üblichen Mehrjahresplänen, aber auch der Strukturanpassung der späten 70er und 80er Jahre sowie dem Comprehensive Development Framework der 90er Jahre. Die Empfängerstaaten sollen komplexe soziale, ökonomische, innenpolitische und zwischenstaatliche Zusammenhänge mit politischen Entscheidungen in den Griff bekommen. Dieses Ansinnen ist nicht sonderlich realistisch. Das wissen die wichtigsten Akteure wohl auch, aber sie ordnen diese Einsicht kurzfristigen Interessen unter.

Wesentlich ist, dass nicht größere Staaten mit einigermaßen solidem öffentlichen Finanzwesen die Zielgruppe bilden. Diese Volkswirtschaften sind so groß, dass ihre Regierungen – gemessen am Gesamtvolumen ihres Staatshaushaltes – allenfalls kleine Zuschüsse erhalten. Folglich geht es vor allem um finanziell besonders bedürftige Staaten, von denen jetzt schon viele mehr als 20 Prozent und einige sogar mehr als 50 Prozent ihrer Etats mit ODA finanzieren.

Die Weltbank geht davon aus, dass sie mehr als die Hälfte ihrer Afrika-Unterstützung 2015 als Bugethilfe abwickeln wird. Sie hofft zudem, das Volumen für Länder südlich der Sahara bis dahin mit zusätzlichen bilateralen Zuwendungen zu verfünffachen.


Kaum diskutierte Erfahrungen

Wegen dieser Größenordnungen darf Budgethilfe nicht nur unter Managementaspekten beurteilt werden. Langfristig wichtiger sind die strukturellen politischen Wirkungen. Um diese zu beurteilen, dürfen bisherige Erfahrungen nicht vernachlässigt werden. Offene oder verdeckte Haushaltsfinanzierung ist wirklich nichts Neues. Je nach Wohlverhalten hat Frankreich ehemaligen Kolonien jahrzehntelang Budgetzuschüsse gewährt. Auch die Strukturanpassungskredite von Internationalem Währungsfonds und Weltbank gehörten in diese Kategorie. Zudem erlaubten Projekthilfen im Rahmen der früher üblichen Mehrjahrespläne Empfängerregierungen, ganze Sektoren – etwa Landwirtschaft oder Straßenbau – aus ihren ordentlichen Haushalten auszuklammern. Budgethilfen solcher Art waren zwar nicht erfolgreich, aber sie erlaubten den Zielländern den Ausgleich struktureller Etatdefizite.

Die Verfahren waren intransparent, und das trug sicherlich zum Finanzchaos bei, das seit Ende der 70er Jahre in vielen Ländern sichtbar wurde. Dennoch hatten die Entwicklungsländer damals einen erheblichen Entscheidungsspielraum. Das nun propagierte Verfahren ist möglicherweise transparenter, aber das geht mit definitiv geringerer Optionsfreiheit der Empfängerländer einher. Budgethilfen mit Beiträgen mehrerer bi- und multilateraler Geber sollen nämlich nach dem „lead-partnership-concept“ unter die Aufsicht eines mit der Koordination beauftragten Gebers gegeben werden. Das werden in der Regel wohl die Weltbank oder der IWF sein, denn bilaterale Institutionen kommen dafür kaum in Frage. Der „lead partner“ erhält gegenüber der Regierung des Empfängerlandes maßgebliche Entscheidungskompetenz. Sein Votum entscheidet letztlich über die finanziellen Zuflüsse – und damit in vielen Ländern auch über die politische Programmatik.

Den möglichen Managementvorteilen dürften langfristig deshalb negative politische Wirkungen folgen. Die Modalitäten der Budgethilfe taugen kaum dazu, dynamische Reformschübe zu befördern. Vermutlich werden eher bestehende Machtstrukturen verfestigt, denn die Finanzkontrollen und die damit verbundene Regierungsberatung schränken die Spielräume der örtlichen Politiker und Verwaltungen ein. Das parlamentarische Budgetrecht wird zur bloßen Akklamation, wirksame institutionelle Kontrollen im Zielland werden nicht gefördert.

Innenpolitisch werden zudem die Verwaltungen gegenüber den Volksvertretungen gestärkt. Allerdings werden auch die Beamtenapparate nicht frei entscheiden können, sondern vor allem Gebervorgaben erfüllen müssen. Die Regierungen dürften also kaum Eigeninitiative entfalten, sondern sich vor allem bemühen, Auflagen so zu genügen, dass ihre Machtbasis erhalten bleibt und vielleicht sogar wächst. Vermutlich werden aufgeklärte Oligarchien entstehen, deren gestalterische Handlungsspielräume nur Außenkontrollen begrenzen. Die internationale Verwaltung des Kosovo bietet dafür reichlich Anschauungsmaterial.

Wahlen werden unter solchen Bedingungen danach entschieden werden, welche Elitensegmente sich am besten mit den Gebern arrangieren. Denn innenpolitisch werden nicht Parteien konkurrieren, die große Bevölkerungsgruppen repräsentieren und programmatische Alternativen bieten. Dominieren werden Verteilungskämpfe zwischen Elitensegmenten und ihren Anhängern – also ethnisch, religiös oder regional bestimmte Netzwerke. Verantwortliche verfassungsmäßige Kontrolle, Interessenausgleich und politische Gestaltung werden unter diesen Umständen – trotz aller Beteuerungen von „ownership“ and „participation“ – kleingeschrieben. Vorstellbar ist allenfalls, dass ein charismatischer autoritärer Führer gegen die internationale Bürokratie aufbegehrt, was aber seinerseits den Zielen allgemeiner Partizipation und demokratischer Machtkontrolle zuwiderlaufen würde.

Kleine oder besonders arme Staaten, deren Haushalte zu hohen Anteilen von Budgethilfe abhängen, könnten zu Quasi-Protektoraten degenerieren, in denen für wichtige Politikfelder nicht mehr die Regierungen verantwortlich sind. Entscheidungen würden de facto von politisch nicht rechenschaftspflichtigen ausländischen Beratern und Kontrolleuren gefällt.

Zudem ist der Budgethilfe-Ansatz auch in sich widersprüchlich. Denn theoretisch sollen nur „gut“ regierte Länder auf diese Weise unterstützt werden. Solche Staaten sind aber, wenn man die Kriterien ernst nimmt, im anvisierten Kreis der Empfängerländer südlich der Sahara eher die Ausnahme. Die vorgegebenen Kriterien dürften also kaum erfüllt werden.
Heimliches Motiv

Hinter den wohlklingenden multilateralen Prinzipien verbirgt sich vermutlich auch ein sehr viel bescheideneres Motiv. Die Geber wollen wohl vor allem fragile Staatlichkeit stabilisieren. Seit den Anschlägen vom 11. September 2001 ist das ein wichtiges Anliegen westlicher Regierungen. Mit Blick auf Terrorismus, Drogenkriminalität, Migrationsdruck und der gewachsenen Nachfrage nach Rohstoffen nimmt das geostrategische Gewicht Afrikas ohnehin wieder zu. Das führt zu zunehmender Konkurrenz unter den Industrieländern, aber auch zwischen ihnen und den aufstrebenden Schwellenländern. Die jüngste Sicherheitsstrategie der US-Regierung äußert denn auch die Sorge, China werde den Reformdruck westlicher Staaten auf ressourcenreiche Länder Afrikas unterlaufen.

Indessen wird die Budgethilfe nur zur kurzfristigen Stabilisierung der afrikanischen Staatenwelt dienen. Die tiefgreifenden Reformen, die wirklich zu besserer Amts- und Regierungsführung beitragen könnten, wird das Instrument dagegen wohl eher behindern. In Sachen Governanceförderung bietet ausgerechnet das US-Programm des Millennium Challenge Account (MCA), der erklärtermaßen für „Good Performer“ bestimmt ist, eine interessante Alternative zur Budgetfinanzierung. Dieses Konzept setzt tatsächlich auf die Eigenverantwortung der örtlichen Regierungen, die nur einmalige, auf wenige Jahre beschränkte Zuwendungen erhalten.

Theoretisch – aussagekräftige Daten liegen noch nicht vor – hat der MCA gute Aussichten, Reformen auf der staatlichen Ebene wirksam zu fördern, ohne dauerhaft in die Implementierung einzugreifen und mithin die Eigenverantwortung der Partner zu schwächen. Kriterium für weitere Hilfen ist beim MCA nur der Erfolg. Da er ohne aufwendige Kontrollen auskommt – deshalb wurde auch eine eigene Agentur mit eigenen Regeln für das Programm geschaffen –, entstehen nur geringe Overhead-Kosten, über 90 Prozent der Mittel werden an die Empfängerländer ausbezahlt.

Budgethilfe ist nicht das ersehnte Wundermittel. Sie mag vorübergehend im Rahmen längerfristiger Stabilisierung – etwa in der Demokratischen Republik Kongo (DRC) – unvermeidbar sein. Sinnvoll wird sie aber allenfalls dann sein, wenn sie in ein umfassenderes politisches Konzept eingebettet wird. Der Schematismus und Bürokratismus internationaler Programme und Organisationen eignet sich dafür definitiv nicht. Die allgemeine Anwendung der in der „Pariser Erklärung“ angelegten internationalen Entwicklungsarchitektur wäre politisch fatal. Dazu wird es aber glücklicherweise nicht kommen, denn einige der größten Geber werden nicht mitmachen, wie das Beispiel der USA bereits zeigt. Für die Bundesrepublik Deutschland ist es unter diesen Umständen ein Vorteil, dass sie wegen der bestehenden Haushaltsprobleme in den nächsten Jahren kaum in der Lage sein wird, in größerem Umfang Budgethilfe zu leisten, sondern dieses Instrument nur ausnahmsweise und gezielt wird anwenden können.




Prof. Dr. Peter Molt
ist Honorarprofessor für Entwicklungspolitik an der Universität Trier. Er verfügt über langjährige Praxiserfahrung – unter anderem bei der Konrad-Adenauer-Stiftung, dem Deutschen Entwicklungsdienst, dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, der Landesregierung von Rheinland-Pfalz, dem Verband Entwicklungspolitik der Nichtregierungsorganisationen und CARE INTERNATIONAL.
pmolt@t-online.de