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Tribüne

Peter Molt: Ownership und unrealistische Hoffnunge

Timo Menniken Flusskoordination an Mekong und Nil


10/2006 		 

[ Internationale Flüsse ]

Kooperation statt Gewalt

Süßwasser wird weltweit knapp. Wegen des Bevölkerungswachstums verringert sich die pro Kopf verfügbare Menge. Experten gehen davon aus, dass 2025 40 bis 60 Prozent der Weltbevölkerung mit weniger als 1700 Kubikmeter pro Kopf und Jahr werden auskommen müssen – also unter Wasserstress oder sogar Wassermangel leiden werden. Zusätzlichen Konfliktstoff schafft, dass Süßwasser vielfach in grenzüberschreitenden Strömen fließt. An Nil und Mekong gibt es viel versprechende Ansätze der Kooperation, die ausgebaut werden sollten.


[ Von Timo Menniken ]

40 Prozent der Weltbevölkerung leben im Einzugsgebiet von 261 internationalen Flussbecken (Wolf et. al., 1999). 17 Flusssysteme duchfließen fünf oder mehr Länder. In einigen Fällen gibt es eine alle Anrainerstaaten zufriedenstellende Kooperation. Das gilt vor allem für Gegenden mit hohem Entwicklungsstand – etwa entlang Rhein oder Donau. Viele große Flusssysteme durchqueren aber gering entwickelte Regionen. Typisch sind dort instabile Institutionen, assymetrische Machtverteilung und prekäre politische Gleichgewichte.

Schon in den frühen 90ern hieß es daher, die Wasserverteilung könne an Nil, Indus oder Mekong zum Kriegsgrund werden (Buzan, 1991). Entgegen der Prognose herrschen heute aber in zwei dieser Becken Kooperationsbemühungen vor. Die Mekong River Commission (MRC) wurde 1995 ins Leben gerufen, die Nile Basin Initiative (NBI) 1999. Beide bieten Anschauungsmaterial für andere Flussbecken, wobei sich die Perspektiven recht deutlich unterscheiden.


Am Mekong

Im Fall des Mekong ist China sowohl hydrologisch als auch sozioökonomisch hegemonial. Dieser Oberanrainer ist kein MRC-Mitglied, kann aber wichtige Entscheidungen buchstäblich „von oben herab“ diktieren. Im Fall des Nils teilen sich Ägypten als Militärmacht und Äthiopien als Ursprungsland von 85% des Wassers die Dominanz. Beide sind bei der NBI mit dabei. Die Problemstruktur am Nil ist komplexer. Das macht sowohl Konflikt als auch Kooperation wahrscheinlicher. Entsprechend ist die Zielsetzung der NBI ehrgeiziger, wohingegen die MRC eher diplomatisch-inkremental arbeitet.

Die MRC entstand 1995 unter massivem Vermittlungseinsatz der Vereinten Nationen. Sie ist eine selbständige internationale Organisation mit einem eigenen Sekretariat (MRCS). Die Entscheidungskompetenz hat ein „Council of Ministers“, den ein Joint Committee berät, welches auch die Entscheidungen umsetzt. Das Einstimmigkeitsprinzip bewahrt dabei die nationale Souveränität der vier Mitglieder Laos, Thailand, Kambodscha und Vietnam.

Die MRC kümmert sich um acht Themenfelder (Wasserverteilung, Wasserqualität, Energie, Transport, Fischerei, Schifffahrt, Flutkontrolle und Tourismus) in drei Programmen: dem Basin Development Programme (BDP), dem Water Utilisation Programme (WUP) und dem Environmental Programme (EP). BDP und WUP haben für 2006 die Verabschiedung verbindlicher Richtlinien angekündigt. Im Juni unterzeichneten Vertreter der vier Staaten eine Vereinbarung über Regeln der Wasserentnahme, welche die Mitglieder noch ratifizieren müssen. Ein solcher Durchbruch ist nötig, die MRC gilt manchen schon als „Papiertiger“ (Far Eastern Economic Review vom 26. August 2004).

Das Hauptproblem der MRC ist freilich, dass China als dominantes Land nicht mit von der Partie ist und nur selektiv kooperiert. In Sachen Datenaustausch hat es erstaunliche Fortschritte gegeben. China sendet täglich Pegelstände verschiedener Messstationen an das MRCS und trägt so zur Flutkontrolle bei. Aber die chinesische Dammpolitik beeinträchtigt die Wasserverteilung erheblich. Die Planung sieht acht Mekongdämme vor. Einer operiert bereits, eine Staustufe läuft derzeit voll und der letzte Damm soll 2017 fertig gestellt werden (MRC, 2001). Unteranrainer fürchten auch Nachteile in puncto Wasserqualität, Überschwemmungen, Schifffahrt und Fischerei. Dass China der MRC beitritt, steht nicht in Aussicht. Deshalb wäre die Entwicklung einer gemeinsamen „MRC-Außenpolitik“ der Mitglieder die meistversprechende Option, die Politik Pekings auszubalancieren. Dabei stört wiederum der intergouvernementale Charakter der MRC, der den jeweils bilateralen Beziehungen zu China Vorrang gibt.

Die MRC steht also vor einer doppelten Herausforderung. Sie muss sich nach innen konsolidieren, indem sie ihren Entwicklungsplan und Wasserverteilungsregeln verabschiedet. Zweitens muss sich eine gemeinsame Identität herausbilden, um China geschlossen gegenüberzutreten.


Am Nil

Im Vergleich ist der Ansatz der NBI anspruchsvoller – und folglich auch offensichtlicher vom Scheitern bedroht. Nachdem seit den 60er Jahren mehrere ähnliche Anläufe gescheitert waren, schufen sich die zehn Anrainer 1999 mit der NBI einen vorläufigen Kooperationsmechanismus. Ähnlich wie die MRC wird die NBI von einem Council of Ministers (NILE-COM) regiert und von einem Sekretariat mit Sitz in Entebbe/Uganda (NILE-SEC) verwaltet. Die NBI ist aber dezentraler organisiert. Sie hat zwei operative Stränge: die Shared Vision Programmes (SVP) und die Subsidiary Action Programmes (SAP). Erstere zielen mit diversen Aktivitäten an verschiedenen Orten auf Vertrauensbildung und den Aufbau gemeinsamer Kapazitäten ab. Die beiden SAPs sind dagegen regional gegliedert. Sie umfassen – mit Sitz in Kigali beziehungsweise Addis Abeba – grob die Sub-Becken des Weißen und Blauen Nils.

Die Nil-Anrainer verhandeln zudem über einen Rahmenvertrag („cooperative framework“), der als Gründungsdokument einer „Nile River Commission“ dienen soll. Offen ist noch, ob der Vertrag die existentielle Frage der Wasserverteilung behandeln wird. 1959 schlossen Sudan und Ägypten einen bilateralen Vertrag, der bisher maßgeblich ist. Von den am Assuanstaudamm gemessenen 84 Milliarden Kubikmetern stehen demnach 55,5 Ägypten und 18,5 Sudan zu, während zehn verdunsten. Das Abkommen berücksichtigt die Oberanrainer gar nicht.
Ägypten nutzt jeden Tropfen „seines“ Volumens und hat mehrfach klargestellt, dass es den Zugriff auf das Nilwasser als sein historisches Recht begreift. Äthiopien hält den Vertrag von 1959 offiziell nicht für bindend und betont eigene Ansprüche. Ein Abkommen über die Neuverteilung des Nilwassers wäre also sensationell. Uneinigkeit besteht zudem darüber, ob Mitgliedsländer bei Großprojekten (Dämme, Bewässerungssysteme), welche die Wassermenge stromab beeinträchtigen, konsultiert werden müssen,

Die NBI hat hohe Hoffnungen geweckt. Vor dem Hintergrund von Dürren, Energiekrisen und steigendem Wasserbedarf stimmen alle Beteiligte darin überein, dass in den nächsten drei Jahren konkrete Projekte auf der Basis des (noch zu formulierenden) Rahmenvertrags realisiert werden müssen, weil sonst die Nilkooperation komplett zu scheitern droht.

MRC und NBI sind ungleiche Geschwister. Während die NBI den großen Wurf wagt und auf die Kooperation aller mit allen setzt, verfolgt die MRC einen inkrementalen Ansatz. Entsprechend schwebt die NBI zwischen dauerhaftem Durchbruch und endgültigem Scheitern. Die Existenz der MRC ist dagegen gesichert, langfristig droht ihr aber wegen Chinas Nichtmitgliedschaft Bedeutungslosigkeit. Die Nilkooperation ist dezentral und visionär angelegt. Die Mekongkooperation ist dagegen zentralistisch und pragmatisch ausgerichtet – also weniger spektakulär und weniger krisenanfällig.

Grundsätzlich können andere Flussinitiativen von beiden Modellen lernen. Bei der MRC überzeugen die zentrale Rolle des Sekretariats, die wissenschaftliche Fundierung, die innovativen Vorschläge zur Wasserverteilung und – ganz generell – die Konzentration auf das Machbare. Reizvoll an der NBI sind dagegen die breite Mitgliedschaft, die dezentrale Organisation und die visionäre Grundhaltung.

Beide Initiativen haben von Geberengagement profitiert – vor allem in der Gründungsphase. Die GTZ etwa arbeitet bei beiden mit. Im MRCS betreibt sie eine „Watershed Management Component“, in der NBI ist sie mit einem kleinen, strategisch aber wichtigem „Water Policy Programme“ in Addis Abeba vertreten.

Sowohl MRC als auch NBI müssen weiter wachsen. Es mag paradox klingen, aber die MRC sollte jetzt vermutlich ehrgeiziger werden und sich der chinesischen Dammpolitik zuwenden. Dagegen wäre der NBI wohl eher vorläufig zu Bescheidenheit zu raten. Sie sollte die Schlüsselfrage der Wasserverteilung weiter ruhen lassen und zunächst ihre positiven Ansätze der projektorientierten Kooperation ausbauen. Übereilte Ambitionen würden ihre Existenz gefährden, wohingegen der MRC Bedeutungslosigkeit droht, wenn sie sich nicht mehr zutraut, als sie bisher leistet.

Timo Menniken
promoviert als Politikwissenschaftler an der Universität Freiburg. Sein Buch „Konflikt und Kooperation am Mekong – Internationale Politik an grenzüberschreitenden Wasserläufen“ erschien in diesem Jahr im LIT Verlag, Münster. In Zusammenarbeit mit der GTZ hat er auch einen mehrmonatigen Forschungsaufenthalt im Nilbecken absolviert. tmenniken@hotmail.com



Links:
http://www.mrcmekong.org
http://www.nilebasin.org

Literatur:
Buzan, Barry,1991: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, New York.
MRC, 2001: MRC Hydropower Development Strategy, Phnom Penh.
Wolf, Aaron T:, Natharius, Jeffrey A., Danielson, Jeffrey J., Ward, Brian S:, Pender, Jan K.,1999: International River Basins of the World, in: International Journal of Water Resources Development, Vol. 15, No. 4, S. 387-427.