Editorial


11/2003 		 

Das Ziel und die Mittel

Armutsminderung ist immer das Ziel von Entwicklungspolitik gewesen, seit Präsident Truman 1947 das Programm amerikanischer Auslandshilfe startete; er wollte jener Hälfte der Menschheit zu einem besseren Los verhelfen, die in „conditions approaching misery“ lebte, und er glaubte die Mittel dafür zu kennen. Das erwies sich als Irrtum. In mehr als fünfzig Jahren, mit unterschiedlichen Konzepten, ist es nicht gelungen, den Abstand zwischen Arm und Reich zu verringern. Nur die Grenzen haben sich verschoben, Korea wurde reicher, Argentinien wurde ärmer.

Seit 1999 macht ein neues Konzept von sich reden: das der Armutsminderungsstrategien (PRS), die im Zusammenhang mit der HIPC-Entschuldungs-Initiative entworfen werden. Ist von diesem Konzept mehr zu erwarten als von denen früherer Jahre? Dürfen die Armen hoffen? Vielleicht ist es zu früh, um auf diese Frage schon eine schlüssige Antwort zu finden. Jedenfalls kommen die Autoren, die sich im Schwerpunkt dieses Heftes damit auseinandersetzen, zu gegensätzlichen Schlussfolgerungen. Birte Rodenberg tadelt den ghanaischen Plan dafür, dass er „stärker der Förderung des privaten Sektors und der Produktivität der Armen als ihrer rechtlichen und sozialen Chancenerhöhung verpflichtet“ sei. Ann Kathrin Schneider hingegen moniert, dass die Mehrzahl der PRSPs „eine Erhöhung der sozialen Ausgaben“ fordern, aber nicht sagen, woher die Mittel dafür kommen sollen – vor allem „keine genauen Maßnahmen (nennen), durch die die Armen … an Wachstumsprozessen beteiligt werden“, bzw. wie „die Produktivität der armen Bevölkerung“ gesteigert werden könnte.

Hinter diesen beiden Urteilen stehen entgegengesetzte Vorstellungen von Entwicklung und Entwicklungspolitik. Die eine: Die Armen müssen besseren Zugang zu den sozialen Diensten erhalten, die Mittel dafür muss Hilfe von außen bereitstellen. Die andere: Die Armen müssen in die Lage versetzt werden, ihre Produktivität zu steigern, damit sie ein selbstbestimmtes, besseres Leben führen können, einschließlich des Zugangs zu sozialen Diensten. Genau genommen ist die erste ein Konzept von Entwicklungshilfe als Sozialhilfe, ohne eine Vorstellung davon, wie diese durch Eigenverantwortung abgelöst werden könnte; die zweite ist Hilfe zur Selbsthilfe, mit dem Ziel, die Unterstützung von außen überflüssig zu machen. Dieser Gegensatz wird deutlich nicht nur in den Erwartungen der Kritiker, sondern auch in den PRSPs selbst. Ann Kathrin Schneider stellt fest, dass „an keiner Stelle der PRSPs darauf eingegangen wird, wie die Einnahmenseite gesteigert werden soll“. Die Hoffnungen richten sich auf ein hohes wirtschaftliches Wachstum, aber die Papiere sagen nicht, wie dieses Wirtschaftswachstum zustande kommen soll, geschweige denn, wie seine Erträge den Armen zugute kommen könnten. Pro-poor growth bleibt eine leere Worthülse. Erwartet wird stattdessen ein gesteigerter Mittelzufluss durch Entwicklungshilfe.

Eine ähnliche Fehleinschätzung lag schon der 20:20-Initiative des Weltsozialgipfels in Kopenhagen 1995 zugrunde. Der Prozess der HIPC-Initiative hat diese Hoffnung zu neuem Leben erweckt, aber bei den Gebern ist keine Bereitschaft zu nennenswerter Steigerung der ODA-Ausgaben zu erkennen. Die PRSPs müssen also, wenn sie ernst genommen werden wollen, Konzepte für wirtschaftliches Wachstum enthalten, mit dem Schwerpunkt auf der Schaffung von Arbeitsplätzen in großer Zahl. Entwicklung kann nur darin bestehen, dass die Länder ihre eigene Fähigkeit steigern, die Kosten für die Wohlfahrt ihrer Bürger zu tragen. Hier liegt der entscheidende Mangel einer Vielzahl von PRSPs: Sie wenden der wirtschaftlichen Entwicklung nicht genügend Aufmerksamkeit zu; sie sagen, wofür Geld ausgegeben werden, aber sie sagen nicht, woher es kommen soll.

Der partizipative Prozess, in welchem die Papiere zustande gekommen sind, mag zu diesem Mangel beigetragen haben. Wenn man Partizipation nur als Beteiligung der Armen versteht, kann das Ergebnis kein Konzept für wirtschaftliche Entwicklung sein, sondern es werden in erster Linie Erwartungen formuliert werden. Warum eigentlich ist niemand auf die Idee gekommen, die Wirtschaftsforschungsinstitute dazuzubitten? Das wäre nicht weniger partizipativ gewesen – Partizipation muss Sachverstand nicht ausschließen. Und da es denn um Wachstum für die Armen geht – warum spielt das vielfach bewährte Instrument der Kleinstkredite eine so geringe Rolle in den Strategiepapieren? Ann Kathrin Schneider moniert dies ausdrücklich. – Allerdings kann das alles noch in der Zukunft geschehen; die PRSPs, das wird ausdrücklich betont, sind Papiere, die ständig fortgeschrieben werden sollen. Lücken können also ausgefüllt werden.

Nun soll hier nicht der Eindruck erweckt werden, dass die PRSPs nicht auch Fortschritte brächten. Wichtig ist vor allem, dass ihr Ansatz umfassend ist, dass die Papiere der gesamten Entwicklungsstrategie des jeweiligen Landes zugrunde gelegt werden sollen, also einen Zwang zu stärkerer Kooperation und Kohärenz zwischen den Gebern ausüben. Auch für das einzelne Geberland sollen sie zur Folge haben, dass „anstelle der bisherigen Projekt- und Einzelprogrammförderung … verstärkte Sektoraktivitäten treten“. Diese Konsequenz allerdings wird noch viel zu wenig beachtet, wie Frank Bliss als Ergebnis der BMZ-Evaluierung feststellt. Für einige Arbeitsbereiche des BMZ ist die neue Politik zwar umgesetzt worden, etwa für Ostafrika, aber in zahlreichen anderen Referaten scheint man die Umsetzung beschwerlich zu finden und lieber bei dem zu bleiben, was man schon immer gemacht hat. Natürlich würden ein „sector-wide approach“ und eine „Korbfinanzierung“ ebenso wie eine Finanzierung über multilaterale Organisationen auch zur Folge haben, dass die deutsche Flagge weniger sichtbar wäre, und schon erheben sich warnende Stimmen. Jochen Borchert (CDU) bemängelt in der Haushaltsdebatte des Bundestages, der nationale Einfluss auf die Entwicklungspolitik nehme kontinuierlich ab. Aber das wollen wir denn doch eher als Vorzug betrachten.