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Beiträge aus dem
Schwerpunkt
PRS – Entschuldung und Armutsbekämpfung
Partizipation und Ownership in den PRSP
PRS als Fortsetzung der Strukturanpassung?
Die deutsche Beteiligung am PRS-Prozess
Wie ein PRSP entsteht – Beispiel Ghana
11/2003
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Entschuldung und Armutsbekämpfung
Die HIPC-Initiative und ihre Strategiepapiere
[ Von Ronald Meyer ] Mitte 1999 gewinnt ein neuer Begriff zunehmend an Bedeutung: PRSP oder Poverty Reduction Strategy Papers. Er steht für ein neues Konzept der Armutsbekämpfung, das im Zusammenhang mit der HIPC-Entschuldungs-Initiative entwickelt wurde. Ronald Meyer beschreibt die Karriere dieses Begriffs.
Ob die „Armutsverminderungsstrategien“ nur „alter Wein in neuen Schläuchen“ sind, wie Kritiker(1) vermuten, oder ein brauchbarer Ansatz für eine effektivere Armutsbekämpfung und tiefgreifende wirtschaftliche, politische und soziale Reformen, ist noch nicht absehbar. PRSP sind aber mehr als nur Strategiepapiere. „PRSP is a process, not an event“, konstatiert das britische Institute for Development Studies2. Die Umsetzung der Papiere wird zeigen, ob die Strategie und der Prozess tragfähig sind.
Entstehung des PRSP-Konzepts
Die PRSP sind das Ergebnis der Verknüpfung des internationalen Entwicklungsziels, die absolute Armut bis 2015 zu halbieren, mit der Entschuldungsinitiative für die hochverschuldeten armen Länder (highly indebted poor countries, HIPC). Tatsächlich beförderten noch eine Reihe weiterer Entwicklungen die Entstehung. Die Debatte über die Effektivität von Entwicklungszusammenarbeit (EZ), über Selektivität (sollten „good performers“ bei der Mittelverteilung bevorzugt werden?), über die Messung der Wirkungen von EZ wurde in den 90er Jahren vor dem Hintergrund sinkender ODA-Mittel geführt. Die Geber verstanden, dass sie ihre Mittel konzentrieren und gezielter einsetzen mussten. Gleichzeitig wurde deutlich, dass sie enger untereinander kooperieren und ihre Arbeit harmonisieren mussten, weil die Partner durch die unterschiedlichen Anforderungen der verschiedenen Geber heillos überfordert waren. Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank (WB) sahen sich gleichzeitig berechtigter starker Kritik am entwicklungspolitischen Erfolg ihrer jahrelang verfolgten Strukturanpassungsmaßnahmen ausgesetzt.
Die Verschuldung vieler Staaten war auf ein Niveau angestiegen, das nicht mehr über reguläre Um- und Entschuldungen im sogenannten Pariser Club der Gläubigerländer geregelt werden konnte. Besondere Sorgen bereitete die multilaterale Verschuldung. Aus der Verschuldungsfalle konnten die Entwicklungsländer (EL) nur durch eine gemeinsame Anstrengung der bi- und multilateralen Geber befreit werden. Nachdem ein erster Anlauf mit der HIPC-I-Initiative ab 1996 nicht ausreichte, wurde auf dem Gipfel der sieben wirtschaftsstärksten Industrieländer (G7/G8) im Juni 1999 in Köln und auf den Jahrestreffen von Weltbank und IWF im September 1999 die HIPC-II-Initiative beschlossen, wobei deutsches Drängen eine wichtige Rolle spielte. Für die HIPC-II-Entschuldung können sich Länder qualifizieren, die Anspruch auf Weltbankkredite zu Vorzugsbedingungen haben (IDA-Only-Status) und deren Schuldenstand mehr als 150% der Exporte oder mehr als 250% der Staatseinnahmen ausmacht. Ferner muss das Land eine Exportquote von mindestens 30% des BIP und eine Staatseinnahmenquote von mindestens 15% des BIP aufweisen. Von den 38 HIPC-Ländern konnten bisher 27 in den Genuss einer Entschuldung kommen, die den Gegenwartswert ihrer Schulden von 77 Mrd. auf 26 Mrd. US$ senken soll.
Voraussetzung für eine Beteiligung an der HIPC-II-Entschuldung ist (im Gegensatz zur Praxis des Pariser Clubs), dass die Länder sich bereit erklären, unter breiter Beteiligung der Bevölkerung eine Armutsminderungsstrategie (PRS) zu entwickeln und umzusetzen. Schuldenerlass, bis dahin ein reines Instrument der Finanzmärkte, wurde damit entwicklungspolitisch geerdet. Unter dieser Voraussetzung erklärten die Geber sich auch bereit, neben der Schuldenstreichung dringend benötigte neue Mittel bereitzustellen. Auch Kreditfazilitäten von WB und IWF wurden an das Ziel der Armutsbekämpfung über die PRS gebunden. Beide verweisen bereits heute auf einen Anstieg der armutsreduzierenden Ausgaben in jenen 27 HIPC-Ländern, die schon nach diesem Muster entschuldet wurden(3).
PRSP zwischen Konditionalität und Ownership
Das neue Konzept ist eine Antwort auf den mangelnden Erfolg der Konditionalitäten, die früher in vom Partner kaum nachhaltbarer Zahl von IWF und WB in ihre Strukturanpassungsprogramme eingebaut wurden. Dieser mangelnde Erfolg führte zu einem Umdenken, das auf stärkere Eigenverantwortung des Partners setzt. Die vom Partner erstellte Strategie soll die Bevölkerung einbeziehen, in einem partizipativen Prozess erarbeitet werden. Dieser Prozess wird als ebenso wichtig angesehen wie das Produkt selbst. Der Konflikt zwischen der nötigen Dauer für einen seriösen Partizipationsprozess und der Notwendigkeit, schnell Entschuldung zu erhalten, wurde durch die Einführung von sogenannten Interim PRSP gelöst. Für diese ist eine Teilentschuldung bereits vor der Fertigstellung des Full PRSP möglich, die Anforderungen an Partizipation und Inhalte sind entsprechend geringer.
Der entscheidende Unterschied zu früheren partizipativ erstellten Strategien ist, dass WB und IWF mit ihrer finanziellen Kraft mit im Boot sind und das PRSP mit aus der Taufe gehoben haben. Die vom WB-Präsidenten Wolfensohn geschaffenen Prinzipien eines „Comprehensive Development Framework“ (CDF) konnten mit den PRS in die Praxis übersetzt werden:
Eine langfristige und ganzheitliche Vision und
Strategie,
die verstärkte Eigenverantwortung der Länder
(„ownership“) für ihre Entwicklung,
strategische Partnerschaften zwischen den betroffenen Akteuren sowie
Rechenschaftslegung für die Ergebnisse der Zusammenarbeit auf der Basis mittel- bis langfristiger Armutsreduzierungsziele.
WB und IWF, die eben noch Prügel für ihre Strukturanpassungspolitik bezogen hatten, zauberten sich mit dem internationalen Entwicklungsziel der Armutsminderung in die Spitzengruppe internationaler Reformer. Wolfensohn und (im weiteren Verlauf) auch IWF-Chef Köhler handelten so, dass man ihr Vorgehen nicht nur als Schachzug abtun konnte, und sie nutzten auch innerhalb ihrer Organisationen den neuen Ansatz für Reformen in Richtung auf mehr Kooperation und Transparenz. Alle Vorzugskredite der WB-Tochter IDA wurden an die Erarbeitung von PRS gebunden.
Damit bleibt allerdings das Dilemma, dass die PRS als von außen auferlegte Washingtoner Kopfgeburt gesehen werden können. Gleichzeitig und im Gegensatz dazu gibt es den politischen Anspruch der „ownership“, also der Eigenverantwortung der Nehmerländer, auch wenn es gerade zu Beginn oft nur bei Konsultationen blieb. Der Übergang von donorship zu ownership ist ein langwieriger Prozess. Gleichwohl ist erkennbar, dass sich Armutsminderungsstrategien auch bei vielen Partnerregierungen aus der engen Bindung an die HIPC-Entschuldung gelöst haben. Durch den Prozess wurde Freiraum für die Diskussion der Bevölkerung mit ihrer Regierung geschaffen. Die Herausforderung besteht darin, diesen Freiraum zu erhalten und die Beteiligungsmöglichkeiten auszuweiten.
Qualitative Anforderungen an PRS
Ob ein von einem Land vorgelegtes PRSP den Mindestanforderungen für den Schuldenerlass und die Vergabe von IDA-Mitteln genügt, entscheiden die Aufsichtsräte von Weltbank und IWF, ohne dass ein festes Muster vorgeschrieben ist. Die Bewertung des Partizipationsprozesses ist ein zentraler Teil der Prüfung. Zusätzlich soll ein PRSP einen analytischen Teil enthalten, der Auskunft gibt über die Natur der Armut, Hindernisse bei ihrer Beseitigung, Möglichkeiten zur Armutsreduzierung und zu mehr Wachstum. Mögliche Policy-Optionen sollen aufgeführt sein. Das Paper soll langfristige zentrale Ziele der Armutspolitik nennen, ferner Policy-Maßnahmen, eine mittelfristige Budgetplanung, Anforderungen an Hilfe von außen und ihre Koordinierung sowie Aussagen zum Umsetzungs-, Monitoring- und Überprüfungsprozess enthalten.
Gegenwärtiger Stand des Prozesses
Mit dem verpflichtenden Charakter für IDA-Länder hat sich die ursprünglich nur auf den HIPC-Länderkreis ausgerichtete Initiative deutlich ausgeweitet. Bisher haben rund 70 Länder ihre Bereitschaft signalisiert, ein PRSP vorzubereiten. 32 Länder haben bisher ein volles PRSP erstellt und den Boards von Weltbank und IWF vorgelegt, neun davon haben bis Oktober 2003 bereits ihren jährlichen PRSP-Fortschrittsbericht vorgelegt. Weitere 21 Länder haben ihre Interim PRSP fertig gestellt (Stand: Mitte Juli 2003). Alle zwei bis fünf Jahre sollen die PRS-Länder ihre Strategiepapiere grundlegend überarbeiten.
Das PRS-Konzept ist auch zum Auslöser einer verstärkten Zusammenarbeit der Geber untereinander und mit den Partnern geworden. Die Länderstrategien (Country Assistance Strategies, CAS) der WB und der EU-Kommission werden inzwischen als Arbeitspläne gesehen, die den jeweiligen Beitrag zur Umsetzung der PRS definieren sollen. Der Druck wächst, deutlich zu machen, ob man bereit ist, sich auf Grundlage der PRS an gemeinsamen Geberinitiativen zu beteiligen. Dies gilt auch für Gemeinschaftsfinanzierungen, weil hierdurch einerseits die Partner entlastet werden, andererseits auch besser sichergestellt werden kann, dass für die Umsetzung der PRS zentrale Schritte durchgeführt werden. Dass auch die deutsche Entwicklungspolitik diese Entwicklung unterstützt, wird deutlich aus dem Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung vom April 2001: „Die Bundesregierung unterstützt die Anstrengungen der Entwicklungsländer, nationale, partizipative Armutsbekämpfungsstrategien ... zu erarbeiten und umzusetzen, und wird ihre bilaterale Zusammenarbeit daran orientieren.“
Fazit und Ausblick
Der PRS-Ansatz ist inzwischen fest in der internationalen entwicklungspolitischen Diskussion verankert. Er hat erhebliche Folgen für die Arbeit aller Akteure. Gleichzeitig zerren viele Kräfte an dieser Ankerkette, denn der Ansatz bietet genügend Angriffsfläche:
– Ansprüche an „ownership“ vs. Abhängigkeit von Gebermitteln;
– hohe Erwartungen an die Armutswirkungen vs. die Schwierigkeiten, diese zu messen;
– allumfassender Anspruch der Strategie vs. Notwendigkeit zur Priorisierung;
– Zeitbedarf für den Erstellungs- und Implementierungsprozess vs. Notwendigkeit, schnell Resultate zu erzielen;
– Schwäche bei demokratischen Strukturen der Partner vs. Anspruch der Partizipation und Transparenz;
– nationale Orientierung vs. regionale/internationale Dimension (z. B. bei Handel und Agrarsubventionen).
Ein endgültiges Urteil ist noch nicht möglich. Der PRS-Ansatz ist weder nur „the latest incarnation of a structural adjustment process“ (Zitat einer NRO)(4), noch ist bisher nachzuweisen, dass er zu nachhaltigen Verbesserungen der Politik der Partner und der armutsorientierten Unterstützung der EZ-Geber führt. Die nächste große Überprüfung des PRS-Ansatzes soll 2005 erfolgen, was auch von deutschen Institutionen konstruktiv genutzt werden sollte. PRSP ist kein Wundermittel, aber es bietet eine Reihe von Hebeln und Möglichkeiten, bei der Erreichung der Armutsbekämpfungsziele voranzukommen und die EZ entsprechend gezielter und besser abgestimmt einzusetzen. Einen besseren Anker für Reformdiskussionen wird man so schnell nicht kriegen.
1) W. Eberlei / T. Siebold: Armutsbekämpfung in Afrika: Neue Ansätze oder alte
Konzepte? INEF-Report, Heft 64, Universität Duisburg 2002
2) Participation page, Issue No. 6. Institute of Development Studies,
University of Sussex, Brighton, April 2001
3) Vgl. dazu den neuesten Fortschrittsbericht vom 12. 9. 2003 zur
HIPC-Initiative unter www.worldbank.org/hipc
4) Gerster Consulting: Evaluation of SDC’s Bilateral Engagement in the Poverty
Reduction Strategy Paper (PRSP) Process, Okt. 2002
Literaturhinweise:
www.worldbank.org/poverty/strategies/index.htm0
www.worldbank.org/hipc/
www.prspsynthesis.org
www.prsp-watch.de
www.ids.ac.uk/ids/particip/research/pprs.html
www.gtz.de/forum_armut/
www.aktionsprogramm2015.de
www.bmz.de/themen/erfolgskontrolle/fachinfo_zep/
instrumentenevaluierungen/EvalBericht336/index.html
Ronald Meyer (bisher im BMZ) ist seit 1. 9. 2003 Referent für wirtschaftliche Zusammenarbeit an der
deutschen Botschaft in Maputo (Mosambik).
germancoop@tvcabo.co.mz
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