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Beiträge aus dem
Schwerpunkt
Keine Sicherheit ohne pro-aktive Entwicklungspolitik
Schwache Leistung bei Armutsbekämpfung
Die arabische Welt fordert Kohärenz
Europa macht dicht
Zu viele Stimmen
11/2004
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Keine Sicherheit ohne pro-aktive Entwicklungspolitik
In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union spielt die Entwicklungskooperation konzeptionell eine zentrale Rolle. Das bietet die
Chance, auch die praktische Politik zu prägen. Zu den Stärken der EZ-Akteure zählen Erfahrungsschatz, Länderkenntnisse und langfristige Orientierung. Sie müssen genutzt werden, damit nicht nur Militärs und Diplomaten die EU-Politik prägen.
[ Von Jörg Faust und Dirk Messner ]
Im Dezember 2003 formulierte die Europäische Union erstmals eine gemeinsame Sicherheitsstrategie. Sie geht auf einen Entwurf des Hohen Vertreters der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), Javier Solana zurück. Drei zentrale Bedrohungen werden in der Sicherheitsstrategie ausdrücklich definiert:
– erstens ein extrem gewaltbereiter, transnational vernetzter und meist mit religiösem Fundamentalismus einhergehender Terrorismus, der sich auch gegen Europa richtet,
– zweitens die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, die sowohl zu neuen Rüstungswettläufen in strategisch wichtigen Regionen, aber auch zu der bedrohlichen Kombination von Proliferation und Terrorismus führen könnte, sowie
– drittens das Scheitern staatlicher Systeme in vielen Weltregionen, da sich in staats- und rechtsfreien Räumen terroristische Aktivitäten sowie Menschen-, Drogen- und Waffenhandel organisieren lassen.
Die EU-Strategie basiert auf dem Konzept der „Erweiterten Sicherheit“. Unsicherheit und Gewalteskalationen können aus dieser Perspektive komplexe ökonomische, machtpolitische, soziokulturelle und ökologische Ursachen haben. Zukunftsfähige Sicherheitspolitik ist daher auch nicht nur eine Frage militärischer Kapazitäten, sondern basiert auf der Fähigkeit, politische wie sozio-ökonomische Krisen, die in Gewalt umzuschlagen drohen, möglichst früh mit zivilen und militärischen Instrumenten zu entschärfen. Das schließt ein breites Spektrum an entwicklungs-, außen-, wirtschafts- und umweltpolitischen Instrumenten ein, das über das klassische sicherheitspolitische Set aus polizeilicher Zusammenarbeit, Geheimdienstkooperation und militärischer Aktivität hinausgeht.
Konzeptionelle Verzahnung
Vor diesem Hintergrund fordert das europäische Konzept zu Recht eine engere Verzahnung der unterschiedlichen Instrumente sowie deren Ausrichtung auf das Zielsystem der Sicherheitspolitik. Der Entwicklungspolitik kommt in diesem Kontext eine große Bedeutung zu. Krisenprävention, die Stabilisierung schwacher Gesellschaften und der Wiederaufbau von Institutionen in Post-Konfliktsituationen gehören seit langem zu ihren Aufgaben. Die sicherheitspolitische Relevanz wurde allerdings erst im Anschluss an den 11. September 2001 sukzessive deutlich. Die Entwicklungspolitik muss nun ihren Erfahrungsschatz pro-aktiv in die Gestaltung der europäischen Außenbeziehungen einbringen und sollte zu diesem Zweck eine Strategie zur Flankierung des „Solana-Konzeptes“ formulieren.
Die klassischen sicherheitspolitischen Organisationen sind bereits einen Schritt weiter: Kürzlich legte das EU-Institut für Sicherheitsstudien in Paris ein Dokument mit dem Titel „European Defence Paper“ vor, das die Bedingungen, Mittel und Möglichkeiten für die Umsetzung der 2003 beschlossenen EU-Sicherheitsstrategie darstellt. Die Studie ist aus zwei Gründen interessant. Sie konkretisiert einerseits, welche militärischen Kapazitäten in der EU notwendig wären, um die Solana-Strategie tatsächlich umzusetzen. Sie zeigt andererseits, dass die Philosophie der neuen europäischen Konzeption, die in der Verknüpfung militärischer, diplomatischer, ökonomischer, polizeilicher und entwicklungspolitischer Instrumente liegt, in dem sicherheitspolitischen Think Tank der EU noch nicht angekommen ist. Über Flugzeugkapazitäten, Hubschrauber, Unterwasserkampfschiffe, zielsuchende Gefechtsköpfe und notwendige Truppenstärken kann man in der Untersuchung viel lernen, doch zur Verknüpfung der militärischen Dimensionen mit den vielfältigen zivilen Instrumenten, die im Zentrum der Solana-Strategie steht, findet sich kaum etwas.
Vier Gründe sprechen für eine intensivere Einmischung der europäischen Entwicklungspolitik in die Diskussion über die zukünftige Sicherheitspolitik. Es geht darum,
– die Konkretisierung, Weiterentwicklung und Umsetzung der Solana-Strategie nicht allein den „klassischen“ sicherheitspolitischen Akteuren zu überlassen,
– die eigenen Stärken und potentiellen Beiträge zur Befriedung von Krisenländern und -regionen auch jenseits der eigenen Community sichtbar zu machen,
– die großen konzeptionellen, personellen und finanziellen Herausforderungen, die sich aus den Überlappungen der Aufgabenbereiche von Sicherheits- und Entwicklungspolitik sowie der Verzahnung ziviler und militärischer Instrumente zur Einhegung von Konflikten ergeben, rasch anzugehen und
– zu verhindern, dass die Entwicklungspolitik im Kontext der durch den transnationalen Terrorismus geprägten internationalen Politik auf ihre Beiträge zur Sicherheitspolitik reduziert wird.
Worum es langfristig geht, hat Jeffrey Sachs in der Financial Times (14. 10. 2003) formuliert: „By far the hardest challenge facing the world community today is to keep long-term goals in mind in the face of urgent and bitter divisions over Iraq and the war on terrorism. The problems of Aids, poverty and environmental degradation will not wait for a new consensus on Iraq or the Middle East.“ Im Folgenden skizzieren wir einige wesentliche Ausgangspunkte für die pro-aktive Beschäftigung der Entwicklungspolitik mit der Solana-Strategie.
Wechselseitige Abhängigkeit
Es ist offensichtlich, dass Entwicklung ohne Frieden nicht gelingen kann. In Afghanistan, dem Süden Sudans, im Kongo und in Palästina wird drastisch deutlich, dass teure Entwicklungsprogramme kaum Wirkung entfalten können, solange Bürgerkriege, organisierte Kriminalität, internationaler Drogenhandel oder Warlords die Gesellschaften plagen. Von den 60 ärmsten Ländern der Welt sind rund die Hälfte durch akute oder latente bewaffnete Konflikte charakterisiert. Entwicklungspolitik kann in einem solchen Kontext nur dann etwas ausrichten, wenn zugleich Beiträge zur sicherheitspolitischen Stabilisierung dieser Länder geleistet werden. Nimmt man die EU-Strategie ernst, müsste in der internationalen Entwicklungspolitik der Trend der 90er Jahre, sich aus dieser schwierigen Ländergruppe zurückzuziehen, umgekehrt werden.
Andererseits gilt, dass (nationale oder internationale) Sicherheit ohne Entwicklung kaum möglich ist. In einer zunehmend entgrenzten Welt gehen von fragilen Gesellschaften grenzüberschreitende sicherheitspolitische Bedrohungen aus. Verarmungsprozesse, ökologische Degradierung, marode Bildungs- und Gesundheitssysteme sowie schwache staatliche Institutionen, Korruption und politische Exklusion generieren hierbei jenes sicherheitspolitisch explosive Gemisch aus organisierter Kriminalität, religiös und/oder ethnisch verbrämtem Extremismus, Hoffnungs- und Perspektivlosigkeit in weiten Teilen der Bevölkerung sowie politischer Gewalt. Im Extremfall resultieren hieraus Staatszerfall und Bürgerkrieg, die wie Zonen sicherheitspolitischer Unordnung als Heimstätten des transnationalen Terrorismus, internationaler Kriminalität und der Proliferation von Massenvernichtungswaffen fungieren können. Die Entwicklungspolitik hat diese Zusammenhänge lange vor dem 11. September 2001 thematisiert, während das Feld der Konfliktprävention vielen deutschen Außen- und Sicherheitspolitikern bis zu den Terroranschlägen als „rot-grüne Spielwiese“ galt.
Risikoabwägungen für entwicklungspolitische Akteure
Doch wie soll sich die Entwicklungspolitik vor dem Hintergrund des skizzierten Trends einer allmählich an Konturen gewinnenden europäischen Sicherheitspolitik positionieren? Zunächst fällt ein hoher Grad an Unsicherheit in der europäischen EZ-Community auf. Einerseits können die Akteure der EZ den Blick vor den sich immer deutlicher manifestierenden Überschneidungen zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik nicht verschließen. Doch andererseits herrschen drei latente und miteinander verschränkte Befürchtungen:
– Es könnte zu einer beträchtlichen Umverteilung von Ressourcen innerhalb des EZ-Portfolios zu Gunsten von sicherheitspolitisch besonders relevanten Investitionen kommen, etwa von sicherheitspolitisch weniger wichtigen Entwicklungsländern in „Risikoländer“ (Afghanistan und Sudan statt Tansania und Honduras) oder von „klassischen“ entwicklungspolitischen Feldern (wie Grundbildung, Ressourcenschutz) hin zu sicherheitspolitisch relevanten Bereichen (etwa Aufbau von Polizei und Militär).
– Das Zielsystem der Entwicklungspolitik könnte angesichts eines sicherheitspolitischen Imperativs in den europäischen Außenbeziehungen sukzessive zu Ungunsten anderer Themenfelder der Entwicklungskooperation (wie nachhaltige Entwicklung, Armutsbekämpfung) verändert werden, die keine unmittelbare sicherheitspolitische Relevanz besitzen.
– Die Entwicklungspolitik könnte von der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik instrumentalisiert werden, ohne Mitgestaltungsmöglichkeiten zu gewinnen. Im Ergebnis stünde dann die Eigenständigkeit des Politikfelds zur Disposition.
Diese Risiken sind nicht von der Hand zu weisen. Zu Recht wird an die Zeit des Kalten Krieges erinnert, in der die Entwicklungspolitik allzu oft den Interessen der Sicherheitspolitik unterworfen wurde. Zugleich liegt auf der Hand, dass die Strategie, sich der Diskussion über die Interdependenzen von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik zu entziehen und sich defensiv auf die angestammten traditionellen Bereiche zurückzuziehen, kaum zum Erfolg führen wird. Vielmehr droht der Entwicklungspolitik gerade dann Bedeutungsverlust, wenn sie sich der anstehenden Debatte über die angemessene Reaktion auf neue globale Sicherheitsrisiken verweigert.
Stärken der Entwicklungspolitik
Die europäische Entwicklungspolitik hat eine Bringschuld. Mit ihrem reichhaltigen operativen Erfahrungsschatz in genau den Themenfeldern, in welchen die „klassische“ Außen- und Sicherheitspolitik konzeptionell vergleichsweise unterbelichtet ist, sollte sie sich als strategischer Partner einbringen. Zwar ist auch die Entwicklungspolitik noch weit davon entfernt, Patentrezepte gegen Staatszerfall und das Abgleiten von Entwicklungsländern in Bürgerkriege und gesellschaftliche Auflösung anzubieten. Doch sie kann ihr konzeptionelles und operatives Wissen zusammenführen, in handhabbare und länderspezifische Strategien übersetzen und anderen Akteuren die Trag- und Leistungsfähigkeit ihres Instrumentariums verdeutlichen.
Vor allem geht es darum, eine der Solana-Perspektive entsprechende Strategie für die 25 bis 30 fragilen Staaten zu entwickeln: Welche von ihnen sind für die europäische Entwicklungspolitik prioritär? Welche systematischen Lehren bringen die Erfahrungen auf dem Balkan, in Osttimor oder auch Zentralamerika? Reichen die etablierten Monitoring-Prozesse zur Beobachtung von Krisenländern aus? Wie sollen die Ansätze zur Krisenprävention der EU-Staaten zusammengeführt werden? Was wird eine angemessene Strategie zur Stabilisierung schwacher Staaten kosten?
Bei der Beantwortung dieser Fragen baut die Entwicklungspolitik auf drei komparative Stärken:
– Sie arbeitet seit den 1990er Jahren intensiv an den diversen Facetten der Förderung von Good Governance, welche letztlich eine zentrale Voraussetzung für die Beseitigung von sicherheitspolitischen Bedrohungen darstellt. Das in der Solana-Strategie formulierte Ziel der Beseitigung langfristiger Bedrohungen durch schwache Staaten kann nur mit einer Stärkung möglichst liberaler Staatlichkeit in diesen Ländern erreicht werden. Denn Stabilitätsgewinne durch Willkür- und Tyrannenherrschaft sind selten von Dauer und provozieren mittelfristig meist neue soziale und politische Polarisierung. Daraus folgen Entwicklungsblockaden und neue Bedrohungen. Das zeigen Afghanistan, der Irak sowie eine Vielzahl von afrikanischen Staaten.
– Die Entwicklungspolitik verfügt über ein hohes Maß an Hintergrundwissen über die sozio-ökonomischen, ethnischen, religiösen und politökonomischen Zusammenhänge sowie operative Erfahrungen in den relevanten Staaten. Das ist die unabdingbare Voraussetzung, um in zerfallenden Staaten relevante Unterstützung zu leisten. Die Akteure der Entwicklungspolitik besitzen Länderexpertise, die notwendig ist, um humanitäre Hilfe, Überlebenssicherung, den Aufbau von Staatlichkeit, Armutsbekämpfung und Strategien wirtschaftlicher Entwicklung so miteinander zu verbinden, dass Beiträge zu einer dauerhaften Sicherheitspolitik geleistet werden können.
– Schließlich sind die entwicklungspolitischen Akteure gleichsam die natürlichen Broker, die zwischen den Interessen der Europäischen Union und denen der Entwicklungsländer vermitteln können. Die einschlägigen Organisationen können einerseits europäische Sicherheitsinteressen vertreten, kennen andererseits aber auch die Interessen der Entwicklungsländer präzise genug, um diese zu berücksichtigen.
Wenn es der Entwicklungspolitik gelingt, aus ihrem Know-how ein schlüssiges Format an Best Practices zum Umgang mit den sicherheitspolitischen Themen zu formulieren, so kann sie sich als strategisch relevanter Akteur im Kontext der Solana-Strategie positionieren. Eine solche pro-aktive Orientierung ist zudem die Voraussetzung dafür, die Entwicklungspolitik vor einer Vereinnahmung durch die Außen- und Sicherheitspolitik zu bewahren und der berechtigten Forderung Gehör zu verschaffen, dass die EZ neben der Mitgestaltung bestimmter sicherheitspolitisch relevanter Bereiche auch andere ressourcenintensive Themen (wie Armutsbekämpfung, nachhaltige Entwicklung) zu „betreuen“ hat. Die deutsche Entwicklungspolitik könnte gut den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ der Bundesregierung als Ausgangsbasis nutzen, um den europäischen Diskurs zur Konkretisierung der Solana-Strategie voranzutreiben.
In das Zentrum dieser Debatte gehört zudem ein Vorschlag der „Study Group on Europe’s Security Capabilities“ vom September 2004. Ihm zufolge sollte in Ergänzung zu der geplanten militärischen EU-Eingreiftruppe eine zivile „Human Security Response Force“ (mit einer Stärke von etwa 5000 Personen) aufgebaut werden. Hierbei müsste es sich um eine exzellent ausgebildete, schnell einsetzbare zivile Einsatzgruppe (von Entwicklungs- und Verwaltungsexperten, Fachleuten für humanitäre Hilfe und Menschenrechtsschutz, Polizeikräften) handeln. Sprachbarrieren dürften in ihr keine Rolle spielen. Ihre Mitglieder müssten regelmäßig gemeinsame Trainingsphasen durchlaufen, damit sich eine Corporate Identity sowie gemeinsame Routinen im operativen Handeln herausbilden. Eine solche zivile EU-Einsatztruppe müsste zugleich das Zusammenspiel mit Militärs sowie anderen außen- und sicherheitspolitischen Akteuren einüben, um nicht erst im Krisenfall mit der Herausforderung der Verknüpfung außen- und sicherheits- sowie entwicklungspolitischer Instrumente konfrontiert zu werden. Gelänge ein solcher Kraftakt, verfügte die EU über eine dem Konzept der „Erweiterten Sicherheit“ angemessene personelle Ausstattung.
Literatur
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik:
http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/
EU-Institut für internationale Sicherheitsstudien: „European Defence Paper“:
http://www.iss-eu.org/chaillot/wp2004.html
Study Group on Europe´s Security Capabilities:
A Human Security Doctrine for Europe, Barcelona, September 2004
Dr. Dirk Messner
ist Geschäftsführer des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitk und lehrt Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen.
Dirk.Messner@die-gdi.de
Dr. Jörg Faust
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik in Bonn.
Joerg.Faust@die-gdi.de
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