Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Wiederholungsgefahr: Kaum Fortschritt seit Cancún

Chancen für arme und reiche Länder nutzen

WTO-Agraragenda: Bislang Fehlanzeige

Marktöffnung gefährdet Industrialisierung


11/2005 		 

Im Schatten von Cancún

Die meisten Zwischenziele der aktuellen Welthandelsrunde wurden nicht erreicht. Dennoch gibt es auf der WTO-Ministerkonferenz im Dezember in Hongkong Raum für substanzielle Fortschritte. Die Regierungen der entwickelten Länder müssen mehr Zugeständnisse machen. Ansonsten droht die Gefahr, dass die Konferenz so wie vor zwei Jahren in Mexiko scheitert. Zwei prominente Ökonomen aus großen Schwellenländern haben Mitte Oktober die Lage beurteilt.


[ Von T.N. Srinivasan und Ernesto Zedillo ]

Die Erklärung vom 14. November 2001 beendete das vierte Ministertreffen der Welthandelsorganisation (WTO) in Doha, Katar, und läutete gleichzeitig eine neue Runde multilateraler Verhandlungen ein – die so genannte Doha-Runde. Schon zwei Jahre zuvor in Seattle war versucht worden, eine neue Handelsrunde zu eröffnen. Doch damals hatten die Entwicklungsländer sich unzufrieden mit der Entscheidungsfindung und den Ergebnissen der vorangegangenen Uruguay-Runde gezeigt. In Doha wurden die Anliegen der Entwicklungsländer deshalb in eine umfassende Verhandlungsagenda aufgenommen.

Die Ministererklärung von Doha hatte den 1. Januar 2005 als Datum angegeben, an dem die Runde beendet sein sollte; bis zum Halbzeitbericht bei der fünften Ministerkonferenz in Cancún im Jahr 2003 hätten eigentlich einige Zwischenziele erreicht sein müssen. Als sich jedoch die Minister in Mexiko trafen, war kaum eine Frist erfüllt worden. Die großen Differenzen zwischen Entwicklungs- und Industrieländern in einer Reihe von Fragen wie der Landwirtschaft waren nicht einmal ansatzweise beseitigt worden. Cancún scheiterte, es folgten gegenseitige Beschuldigungen und Anklagen der Teilnehmer.


Die Verhandlungen neu aufnehmen

Nachdem sich die Gemüter wieder beruhigt hatten, wurden Versuche unternommen, die Verhandlungen wieder auf den Weg zu bringen. Heraus kam das so genannte Juli-2004-Paket, das die Grundlage für die folgenden Verhandlungen bildete. Es bekräftigte die Doha-Erklärung und steckte einen Verhandlungsplan für den Agrarhandel und den Marktzugang für nichtagrarische Güter (NAMA) ab. Die kontroversen Singapur-Themen (wie Investitionen, öffentliche Beschaffung und andere den Industrieländern wichtige Themen) wurden mit Ausnahme des Themas Handelserleichterungen gestrichen.

In den Verhandlungen auf Grundlage des Juli-Pakets herrschte Übereinstimmung darüber, dass beim Ministertreffen in Hongkong ein Durchbruch in fünf wichtigen Bereichen erzielt werden muss: beim Agrarhandel, bei NAMA, bei der Marktöffnung für Dienstleistungen, bei der Vereinfachung von handelsrelevanten Regeln und bei der Betonung der Entwicklungsdimension der Doha-Runde.

Der damalige Generaldirektor der WTO, Supachai Panitchpakdi, wies in seinem Bericht vom 28. Juli 2005 an den Allgemeinen Rat der WTO darauf hin, dass es noch viel zu tun gebe und die Schwierigkeiten bei der Lösung von Streitfragen nicht unterschätzt werden dürften. Die Beteiligten müssten unverzüglich auf allen Gebieten ernsthafte Verhandlungen beginnen. Er bestätigte, dass offenbar keine seiner früheren Warnungen beachtet worden sei; trotz einiger Fortschritte sei mehr versäumt als erreicht worden.

Der neue Generaldirektor Pascal Lamy machte am 24. September 2005 unmissverständlich klar, was bis zum Ministertreffen in Hongkong noch erledigt werden müsste:
„In der Landwirtschaft müssen wir einen Termin für die Abschaffung von Exportsubventionen setzen, uns auf Werte für die Streichung handelsverzerrender Agrarförderung verständigen und ein nicht minder ehrgeiziges Paket für den Marktzugang schnüren. Wir müssen uns einigen, die Zölle für Industrieprodukte beträchtlich, aber fair zu senken. Auch bei den Dienstleistungen, bei denen Entwicklungsländer immer stärker mitspielen und die volkswirtschaftlich zunehmend wichtig werden, müssen wir voran schreiten. Wir müssen möglichst weit ausgearbeitete Texte für Themen wie Anti-Dumping und Subventionen mitbringen. Beim Abbau von Bürokratie, der Erleichterung von Handel, müssen wir bislang erzielte Fortschritte festigen. Vor allem aber müssen wir an das Entwicklungsziel dieser Runde denken. Das wird ein Erfolgsmaßstab sein. Bis Hongkong müssen auf jedem einzelnen Verhandlungsgebiet Ergebnisse in Sichtweite sein, wenn das Versprechen der Doha-Entwicklungsagenda eingelöst werden soll.“
(http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl03_e.htm)

Gibt es in Anbetracht der düsteren Verhandlungssituation überhaupt Punkte auf der Liste von Lamy, auf die man sich rechtzeitig einigen wird? Vor dem Versuch einer Antwort ist eine Vorbemerkung angebracht: Im Rückblick scheint es bedauerlich, dass die Doha-Runde als „Entwicklungsrunde“ bezeichnet worden ist. Denn das hat möglicherweise die unrealistische (und unbeabsichtigte) Erwartung geschürt, ein erfolgreicher Abschluss der Doha-Runde würde auch das Entwicklungsproblem lösen. Doch bei den potenziell entwicklungsrelevanten Problemen ist der Fortschritt äußerst dürftig – vor allem wegen des Widerstands reicher Länder. Gleichzeitig bestehen die Entwicklungsländer darauf, das System der „Vorzugsbehandlung“ (special and differential treatment) in einen permanenten Anspruch umzuwandeln, der sie von allen wichtigen WTO-Verpflichtungen befreien würde. Folglich wird jedes Ergebnis der Doha-Runde, das keinen unrealistisch großen Fortschritt bringt, zu bescheidene Auswirkungen haben, um den Begriff „Entwicklungsrunde“ zu rechtfertigen.


Heimische Herausforderungen

Das Entwicklungsproblem liegt im Kern in wirtschaftlichen, sozialen und politischen Prozessen der betroffenen Länder begründet. Diese Prozesse sind eng miteinander verwoben und komplex; zudem variieren sie stark in den verschiedenen Ländern. Ohne Zweifel trägt die Einbindung in die Weltwirtschaft in armen Staatenzur Entwicklung bei, wenn auch unterschiedlich stark, je nach Entwicklungsstand. Es ist im Interesse der betroffenen Länder, die Weltmarktintegration energisch zu betreiben: Zugang zu den Weltmärkten für Waren, Dienstleistungen und Finanzen würde ihnen wichtige Möglichkeiten eröffnen und – sofern sie sie nutzen – Wirtschaftswachstum sowie Entwicklung beschleunigen. Ob und in welchem Ausmaß jedoch Entwicklungsländer von diesen Chancen profitieren, hängt davon ab, wie sie ihre internen politischen und wirtschaftlichen Probleme angehen. Eine Einbindung in die Weltwirtschaft leistet ohne Zweifel erhebliche direkte und indirekte Beiträge zur Entwicklung. Doch die Bedeutung von einheimischen Reformen kann nicht genug betont werden.

Verhandlungen als Entwicklungsrunde zu bezeichnen kann die WTO zudem unter Druck setzen, sich zu einer weiteren internationalen Entwicklungsagentur neben Weltbank, UN-Entwicklungsprogramm und anderen zu wandeln. Die Uruguay-Runde brachte den Handel mit Dienstleistungen in die Zuständigkeit der WTO und ermächtigte sie dadurch zu Maßnahmen, die sich an der Grenze zur Disziplinierung einheimischer Regulierungen bewegen. Zusätzlich wurden die Rechte an geistigem Eigentum (TRIPS) sowie Investitionsmaßnahmen (TRIMS) als handelsrelevant bezeichnet und in die Vereinbarungen der Uruguay-Runde aufgenommen – was unserer Meinung nach kein kluger Schritt war. Die WTO ist bereits überladen. Das Einbringen von Entwicklungsaspekten über den Handel hinaus würde dieses Problem nur verschärfen und den Ruf der WTO als effizienteste internationale Organisation zerstören.

In diesem Zusammenhang ist das Tinbergen-Modell von Bedeutung: Um mehrere Politikziele effizient zu erreichen, muss jedem Ziel ein eigenes Politikinstrument zugeordnet sein. Das gilt auch für die Mandate von Institutionen: Spezialisierte Institutionen arbeiten effizienter. Die Weltbank sollte für langfristige Entwicklungsfinanzierung zuständig sein, der Internationale Währungsfonds (IWF) für die Stabilität des globalen Finanzsystems und für kurzfristiges makroökonomisches Management, die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) für das Thema Arbeit und die WTO für den Handel. Institutionen sollten sich nicht gegenseitig ihre Mandate streitig machen. Leider überschneiden sich die Aufgaben von Weltbank und IWF bei der Armutsbekämpfung zunehmend – ohne dass dadurch bessere Ergebnisse produziert würden. Die ILO wiederum kümmert sich immer häufiger um Handelsthemen.

Die WTO verteilt keine Ressourcen. Ihre Rolle besteht hauptsächlich darin, ihre Mitglieder in die Lage zu versetzen, das zu erreichen, worauf sie sich geeinigt haben, und sich an ihre eigenen Verpflichtungen zu halten. Es wäre bedauerlich, wenn die WTO gedrängt würde, den IWF und die Weltbank zu imitieren, und wenn sie den Marktzugang von innenpolitischen Reformen abhängig machte, die mit Handel nichts zu tun haben.


Erreichbare Ergebnisse

Zurück zur Liste von Lamy: Probleme im Zusammenhang mit dem Marktzugang nichtagrarischer Güter (NAMA) sollten relativ einfach zu lösen sein. In den Industrieländern sind die Zollbarrieren für solche Produkte ohnehin schon niedrig. Es sind die Barrieren in Entwicklungsländern, die andere arme Länder behindern. Es müsste möglich sein, sich darauf zu einigen, dass die Industrieländer ihre Zölle und nichttarifären Hemmnisse beseitigen und die Entwicklungsländer ihre Zölle deutlich reduzieren und fixieren.

Textilien und Kleidung zählen zu den Industrieprodukten. Leider scheinen weder die USA noch die Europäische Union aus dem desaströsen Versuch klüger geworden zu sein, mit der Rückkehr zu den schädlichen alten Quoten und Zöllen des Welttextilabkommens die Welle der Kleiderimporte aus China aufzuhalten. Sie haben auch nicht aus ihrem früheren Versagen gelernt, während des langen Jahrzehnts, in dem das Weltetextilabkommen auslief, ihre einheimische Industrie nicht wettbewerbsfähig gemacht oder sogar abgebaut zu haben. Das wird sich hoffentlich ändern.

Die Agrarfragen sind komplexer. Sowohl unter den Entwicklungs- als auch den Industrieländern gibt es eine enorme Vielfalt. Ein Baumwollabkommen sollte erreichbar sein. Auch die Streitfragen zu Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherung sollten zu lösen sein, sobald allen klar ist, dass Nahrungsmittellieferungen nicht die effektivste Form von Hilfe und handelspolitische Instrumente nicht der beste Weg zur Beseitigung von Ernährungsunsicherheit sind. Ein Landwirtschaftsabkommen jedoch, das sich auf Baumwolle und Ernährungssicherheit beschränkt, wäre nicht attraktiv genug für Entwicklungsländer, sich auf einen ernsthaften Kompromiss einzulassen, die Forderungen nach „Vorzugsbehandlung“ aufzugeben und Marktzugang für nichtagrarische Produkte zu gewähren. Dazu wären glaubwürdige und zeitlich festgelegte Verpflichtungen der reichen Länder zu ernsthaften Landwirtschaftsreformen nötig. Bis vor kurzem schien das ein unerreichbares Ziel zu sein. Doch das Angebot des US-Handelsbeauftragten Rob Portman, Zölle und Subventionen deutlich zu reduzieren, gibt Anlass zu neuer Hoffnung. Es bleibt abzuwarten, ob sich die Europäische Union und Japan dem amerikanischen Vorschlag anschließen oder ihn sogar noch verbessern.

Greifbarer Fortschritt kann auch bei den Dienstleistungen erreicht werden – insbesondere in der Kategorie 1 (Mode 1), die sich auf die grenzüberschreitende Lieferung von Dienstleistungen bezieht (Dienstleister und Abnehmer bleiben an ihren jeweiligen Standorten). Das starke Wachstum bei ins Ausland verlagerten Dienstleistungen (outsourcing/offshoring services) fällt größtenteils in diese Kategorie. Auch bei Kategorie-4-Dienstleistungen, bei denen der Anbieter sich zeitweise am Standort des Kunden niederlässt, scheint eine weitere Liberalisierung möglich. Allerdings dürfte davon in einer zunehmend fremdenfeindlichen Zeit kaum Gebrauch gemacht werden.

Alles in allem jedoch ist es aus zwei Gründen eher unwahrscheinlich, dass noch vor oder während des Hongkonger Ministertreffens eine befriedigende Übereinkunft nach Lamys Vorstellungen gefunden wird. Zum einen scheinen die reichen Länder nicht wirklich willens zu ernsthaften Reformen in der Landwirtschaft. EU-Kommissar Mandelson hatte ein früheres Angebot von Präsident Bush, den Schutz der US-Landwirtschaft abzubauen, sofern andere dies ebenfalls tun, als leeres Gerede abgetan. Zum anderen sind die Entwicklungsländer nicht dazu bereit, ihre Forderung nach „Vorzugsbehandlung“ aufzugeben, die im Kern bedeutet, dass sie von einigen Regeln und Vorgaben der WTO ausgenommen sind, einige der markterweiternden Schritte von Industrieländern nicht erwidern müssen und für einige Exporte Zollpräferenzen in Industrieländer erhalten.

Die Angst, bestehende Präferenzen könnten durch die Reduzierung der Standardzölle (im Rahmen der Meistbegünstigtenklausel) geschmälert werden, ist ein Grund für die unentschiedene Haltung einiger Entwicklungsländer gegenüber Zollsenkungen der Industrieländer. Zwar gibt es genug Hinwiese darauf, dass Präferenzen nur geringe ökonomische Bedeutung haben und ihr Entwicklungsbeitrag bescheiden ist, trotzdem wird an ihnen festgehalten. In der Vergangenheit haben die Industrieländer die Opposition von Entwicklungsländern gegen das Welttextilabkommen und die Abweichung vom Prinzip der Nicht-Diskriminierung abgeschwächt, indem sie ihnen Präferenzen und Einnahmen aus quotierten Textil- und Kleidungsexporten anboten. Solange die Entwicklungsländer nicht ihre Einstellung ändern, bleibt ein großes Abkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern unwahrscheinlich.


Unterstützung für Reformen

Einige erfahrene Politiker, darunter einer der Autoren, sowie einflussreiche Wissenschaftler haben sich für die Einrichtung eines Fonds zur Unterstützung von Handelsreformen in armen Ländern ausgesprochen. Die Hilfe wäre für ergänzende interne Reformen gedacht, ohne die die Vorteile aus Handelsreformen viel geringer ausfallen würden. Die Länder könnten Reformverlierer entschädigen, durch reduzierte Zollsätze verursachte Einnahmenverluste ausgleichen und generell besser mit den Anpassungskosten fertig werden, die mit einer erfolgreichen Handelsliberalisierung einhergehen.

Kritiker dieses Vorschlags weisen darauf hin, dass es bereits IWF- und Weltbankprogramme zur Unterstützung von Handelsreformen in Entwicklungsländern gibt. Einige reiche WTO-Länder haben armen Ländern tatsächlich bei bestimmten Fragen der Handelsliberalisierung finanziell geholfen. Zweitens, so die Kritiker, sei Hilfe für Länder, die in ihrem eigenen Interesse Reformen durchführen, nur dann zu rechtfertigen, wenn sie die Kosten der Reformen nicht durch eine Beleihung der zu erwartenden Gewinne finanzieren können. Genau das war in der Vergangenheit die Begründung für Strukturanpassung und konditionalisierte Kredite. Der begrenzte Erfolg dieser Programme deutet darauf hin, dass auch die Mittelvergabe aus dem hier vorgeschlagenen Fonds zu Problemen führen könnte – auch wenn es sich um Zuschüsse und nicht um Kredite handeln würde. Drittens sind es private Individuen, die letztlich die Kosten der Reformen tragen oder die Vorteile genießen – vom Aspekt der Zolleinnahmen einmal abgesehen.

Das Plädoyer für einen Hilfsfonds stützt sich dennoch auf die realistische Annahme, dass die Möglichkeiten zur Kompensation von Reformverlierern durch die Besteuerung der Gewinner begrenzt sind – vorausgesetzt, es gibt überhaupt den nötigen politischen Willen. Die Finanzknappheit von Regierungen könnte freilich auch den Nutzen von Entwicklungshilfe bei der Überwindung des Reformwiderstands durch Einzelne und Gruppen einschränken. All diese Einwände sollen nicht den Eindruck erwecken, wir seien dagegen, einen solchen Fonds einzurichten. Wir wollen lediglich auf mögliche Probleme aufmerksam machen, die berücksichtigt werden sollten.


Prof. Dr. T. N. Srinivasan
ist Samuel C. Park, Jr., Professor für Wirtschaft an der Yale-Universität. Er ist indischer Staatsbürger.
t.srinivasan@yale.edu

Prof. Dr. Ernesto Zedillo
ist früherer Präsident von Mexiko. Als Professor für Internationale Wirtschaft und Politik leitet er das Zentrum für Globalisierungsstudien an der Yale-Universität.
ernesto.zedillo@yale.edu