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Wiederholungsgefahr: Kaum Fortschritt seit Cancún

Chancen für arme und reiche Länder nutzen

WTO-Agraragenda: Bislang Fehlanzeige

Marktöffnung gefährdet Industrialisierung

11/2005

Agrarentwicklung Fehlanzeige

Die Landwirtschaftsagenda der WTO berücksichtigt die Interessen der schwachen Mitglieder nicht. Die am wenigsten entwickelten Länder könnten sogar ihre bisherigen Handelspräferenzen verlieren. Entwicklungs- und Schwellenländer treten zwar im Streit um Subventionen geschlossen auf. Wenn es um Zollabbau geht, verfolgen sie aber unterschiedliche Interessen. Kompromisslinien zeichnen sich für den Gipfel in Hongkong bislang allenfalls zugunsten der reichen Länder und der potenten Agrarexporteure ab.

[ Von Rudolf Buntzel ]

Bei der Ministerkonferenz der WTO in Hongkong wird eine Reihe anderer strittiger Fragen von einer Einigung im Agrarbereich abhängig gemacht. Deshalb kommt es besonders auf Fortschritte in diesem Feld an. Bislang geben sich Regierungen der wohlhabenden Nationen – allen voran USA und EU – allerdings hartleibig. Dabei wurde als offizielles Ziel der sogenannten „Entwicklungsrunde von Doha“ ausgegeben, für fairen Wettbewerb auf dem Weltmarkt zu sorgen. Bisher verzerren ihn die Subventionen und Handelshemmnisse der reichen Länder.

Washington hat das Treffen des höchsten WTO-Gremiums schon jetzt mit der Ankündigung des Landwirtschaftsministers unter Druck gesetzt, die bestehende „Farm Bill“ werde 2007 einfach bis 2012 fortgeschrieben, sollte Hongkong kein Ergebnis bringen. Die Verabschiedung der derzeit gültigen US-Subventionen wurde 2002 weltweit als massiver Rückschritt für die multilaterale Handelspolitik betrachtet. Diese Politik fortzusetzen wäre ein weiterer Affront – nicht zuletzt, nachdem jüngst ein WTO-Panel im Streit über Baumwolle gegen die USA urteilte.

Bestenfalls hinhaltend ist auch die Verhandlungstaktik der EU. Sie stellt Selbstverständlichkeiten als Entgegenkommen dar. Sie will für ihre mickrige Agrarreform von 2003 oder ihre grundsätzliche Zusage, Exportsubventionen auslaufen zu lassen, belohnt werden. Aus Sicht armer Länder sind das aber keine substanziellen Fortschritte. Dass EU und USA im Sommer 2004 in einem Rahmenvertrag endlich das Ende der Exportsubventionen – allerdings ohne klare Terminierung – zusagten, hat sie nicht beeindruckt. Denn dieser Schritt war 2001 in Doha schon in Aussicht gestellt worden.

Die EU bezeichnet außerdem ihre Agrarreform von 2003 als Vorleistung für einen WTO-Abschluss. Die Reform ersetzte Tier- und Flächenprämien mit einer einheitlichen Betriebsprämie. Da nicht mehr Erzeugnisse oder Produktionsfaktoren subventioniert werden, wurde die EU-Förderung vom bäuerlichen Output ein Stück weit entkoppelt. Subventionen im Volumen von 20 Milliarden Dollar wurden damit als handelspolitisch unproblematisch deklariert. Für solche Stützungszahlungen sehen WTO-Abkommen keine Reduktionspflichten vor.

Die realen Folgen der EU-Reform bleiben indessen gering, denn sie berührt nur rund ein Viertel aller Agrarunterstützung. Darüber hinaus hat sich die EU nur zu marginalen Senkungen gestützter Preise durchgerungen. Dabei ging es unter anderem um Roggen und Reis, Getreidesorten mit jeweils nur 0,3 Prozent Anteil an der agrarischen EU-Wertschöpfung. Zudem sollen bis 2008 die Preise für Butter (um sieben Prozent), Magermilch (zwei Prozent) und Käse (zwei Prozent) sinken. Für den Weltmarkt spielt das keine Rolle.

Andererseits wird die Reform aber neue Handelsverzerrungen schaffen. Denn geförderte Höfe werden Betriebsprämien nutzen, um auf bislang unsubventionierte Nebenerzeugnisse auszuweichen – und damit Importeuren neue Konkurrenz machen. Deshalb scheint es den Verhandlungspartnern überzogen, dass die EU für ihre Reform Kredit verlangt und sich selbst nicht mehr zu weiterem Entgegenkommen verpflichtet sieht.

Seit dem Rahmenvertrag vom Sommer 2004 ging es in den Agrarverhandlungen nur langsam voran. In diesem Juli verabschiedete sich der Allgemeine Rat der WTO ohne solide Grundlage für Hongkong in die Sommerpause. Klar ist indessen, dass die Entwicklungsländer noch nie eine so wichtige Rolle gespielt haben wie jetzt. Sie sind sich nach dem Scheitern des Gipfels in Cancún vor zwei Jahren ihrer Vetomacht bewusst. Allerdings sind ihre Interessen keineswegs identisch.
Exportwettbewerb

Sie alle verbindet das Misstrauen gegenüber der Agrarpolitik der entwickelten Länder – besonders gegen deren Exportsubventionen. Was dieses Themenfeld angeht, herrscht ein klarer Nord-Süd-Konflikt. Südafrika ist das einzige Entwicklungsland, das dieses Instrument selbst in geringem Umfang über die Geringfügigkeitsgrenze hinaus nutzt.

In der Verhandlungssäule „Exportwettbewerb“ geht es vornehmlich um das Auslaufen aller direkten Ausfuhrsubventionen. Sie betragen weltweit noch jährlich rund acht Milliarden Dollar. Seit dem Rahmenabkommen vom Juli 2004 steht nun zur Debatte, bis wann und in welchen Schritten diese Zahlungen auslaufen sollen. Die Gruppe der 20, ein Zusammenschluss wichtiger Schwellenländer um China, Indien und Brasilien, verlangt zu Beginn der Vertragslaufzeit überproportionale Kürzungsschritte und eine Abschaffung innerhalb von fünf Jahren. Aus Sicht von EU und USA wäre das wohl zu schnell. Parallel werden noch versteckte Exportsubventionen diskutiert (etwa der Missbrauch der Nahrungsmittelhilfe und Exportkredite), was aber vergleichsweise nichtig ist.
Heimische Unterstützung

In der zweiten Verhandlungssäule geht es um nationale Stützungsmaßnahmen. Auch Subventionen sind kaum ein Thema für die Entwicklungsländer. Das komplizierte Regelwerk des Agrarvertrages, das Subventionen ihrem angeblich handelsverzerrenden Charakter nach in verschiedenen „Boxen“ einteilt, ist für sie kaum relevant. Nur neun Schwellenländer sowie Papua-Neuguinea haben Leistungen angemeldet, die unter die Reduktionsverpflichtungen der als handelsverzerrend geltenden „gelben Box“ fallen. Dazu gehören beispielsweise pauschale Produktsubventionen und Preisstützungen.

Im Jahr 2002 zahlten nur fünf dieser Länder tatsächlich „gelbe“ Unterstützungen – mit einem Gesamtvolumen von knapp 2,4 Milliarden Dollar. Zum Vergleich: Weltweit betrug das Volumen der „gelben“ Subventionen 115,4 Milliarden Dollar. Alle anderen Entwicklungsländer blieben mit ihren internen Zuschüssen unter der offiziellen Nichtigkeitsgrenze von zehn Prozent des agrarischen Produktionswertes. Laut dem Rahmenvertrag von 2004 sollen Maßnahmen der „gelben Box“ progressiv reduziert werden. Je höher das nationale Unterstützungsniveau ist, desto höher ist die Abbaurate. Radikalere Forderungen nach der gänzlichen Abschaffung „gelber Box-Maßnahmen“ haben sich nicht durchgesetzt.

Doch die „gelbe Box“ ist nicht der einzige Verhandlungsgegenstand. Brisanter sind die Diskussionen über die „blaue Box“ mit Subventionen, die normalerweise an Produktionseinschränkungen (wie etwa Flächenstilllegungsprogramme) gekoppelt sind. Die USA haben im Rahmenvertrag von 2004 aber eine neue „blaue“ Förderungsmethode durchgesetzt, um ihr Zehn-Milliarden-Dollar-Programm für antizyklische Ausgleichszahlungen WTO-konform zu machen. Dieses Paket ist nicht an Produktionssenkungen gebunden. Die USA bieten im Gegenzug an, für alle Maßnahmen der „blauen Box“ eine Obergrenze von fünf Prozent des landwirtschaftlichen Produktionswertes einzuführen. Dieses Niveau wäre weder für die USA noch die EU gefährlich.

Die Entwicklungsländer verlangen dagegen, dass alle „blauen Box-Maßnahmen“ nur für eine Übergangsperiode gelten und danach auslaufen sollen. Ferner wollen sie die Reduktionsverpflichtungen spezifisch auf Produkte beziehen und das gesamte Fördervolumen deckeln. Zudem verlangen sie den Nachweis tatsächlicher Produktionseinschränkungen. Dafür wäre ein neuartiges, aufwendiges Monitoring nötig.

Diskutiert wird auch über die „grüne Box“ von vermeintlich handelsneutralen Instrumenten zur Förderung von Zielen wie Landschaftspflege oder Umweltschutz. Die EU schlägt neue Kriterien für „grüne“ Subventionen vor wie beispielsweise den Tierschutz. Dagegen verlangen die Entwicklungsländer die strengere Definition und schärfere Kontrolle der bisherigen zwölf Kriterien, weil sie Missbrauch vermuten. In der Tat haben EU und USA jeweils rund 40 Milliarden Subventionen als „grün“ deklariert. Die oben erwähnte Agrarreform verdoppelte kurzerhand das Gesamtvolumen der „grünen Box“ in der EU .

Aus Sicht der ärmeren WTO-Mitglieder schreibt solches „Box-Shifting“ den Status quo fest. Denn mit „grünen“ Instrumenten können die reichen Staaten Landwirte indirekt fördern, deren Überschüsse (etwa an Baumwolle, Tabak oder Zucker) weiterhin für unfairen Wettbewerb sorgen. Deshalb wollen die Entwicklungsländer grundsätzlich auch die „grüne Box“ deckeln. Dieses Thema dürfte aber in Hongkong keine entscheidende Rolle spielen, denn es würde sofort zum Zusammenbruch der Verhandlungen führen.

Marktzugang

Weniger geschlossen gehen Schwellen- und Entwicklungsländer an die dritte Säule der Agrarverhandlungen unter dem Stichwort „Marktzugang“ heran. Beim Abbau von Zöllen prallen nämlich die Interessen der potenten Exporteure auf die der Nettoimporteure. Konfliktlinien verlaufen hier nicht nur zwischen Nord und Süd sondern auch quer dazu.

Die G-20 haben im Juli vorgeschlagen, für die Industrieländer vier Zollabbaustaffeln einzurichten und für die Entwicklungsländer fünf, wobei deren Staffeln andere sind. Je höher die Staffel, desto größer wäre die Reduktionsrate. Innerhalb der Bandbreite jeder Staffel soll der Zollabbau proportional erfolgen. Zeitweilig stimmten EU und USA dem Vorschlag zu, womit ein jahrelanger Disput beendet schien. Allerdings stellte die EU ihre Zustimmung später wieder unter Vorbehalt. Dem G-20-Vorschlag zufolge würde der zulässige Zoll für Industrieländer höchstens 100 Prozent betragen und für Entwicklungsländer 150 Prozent. Doch ob diese Formel in Hongkong bestätigt wird, ist weiterhin offen. Umstritten bleibt zudem, ob der Reduktionssatz pro Staffel im Durchschnitt gelten soll oder auf jedes einzelne Produkten angewendet wird. Von der Art der Staffelung und der Breite der Bänder hängt viel ab, nämlich wie viel Zollspitzen wirklich gekappt werden und dadurch Märkte unter echte Importkonkurrenz geraten.

Einen Ausweg für Regierungen mit Vorbehalten gegen zu starke Marktöffnung bietet im Rahmenvertrag von 2004 der Begriff der „sensiblen Produkte“. Alle WTO-Mitglieder sollen derart deklarierte Waren von den allgemeinen Reduktionsformeln ausnehmen dürfen. Es gibt aber noch keine Entscheidung darüber, wie viele „sensible“ Produkte jedes Land anmelden darf und welche Gegenleistung es dafür bringen muss. Die Einrichtung von „sensiblen Produkten“ wird auf jeden Fall einhergehen mit dem Einräumen von Zollkontingenten.

In äußerst vager Weise schafft der Rahmenvertrag für Entwicklungsländer zudem eine Kategorie „spezifischer Produkte“. Ausgewiesen werden können sie in Verfolgung der Ziele „Ernährungssicherheit“, „Sicherheit des Lebensunterhalts“ oder „Bedürfnisse der ländlichen Entwicklung“. Es fehlen konkrete Ausführungen zur Ausgestaltung. Dieses Thema steht hoch auf der Agenda der ärmeren Entwicklungsländer. Sie befürchten deshalb in Hongkong wieder benachteiligt zu werden, zumal von ihren Forderungen nach speziellen Entwicklungsmaßnahmen („Development Box“) nur der Schutz der „spezifischen Produkte“ geblieben ist. Diese Klagen formuliert die G-33, ein Zusammenschluss von Entwicklungsländern mit primär defensiven Agrarinteressen. Die G-33 fühlt sich in dieser Frage nicht hinreichend gut von der G-20 vertreten, obwohl wichtige Länder beiden Gruppen angehören.

Die G-33 fordert, die Liste der „spezifischen Produkte“ müsse in Anzahl und Umfang offen sein. Jedes Land soll die Produkte selbst bestimmen können, um sie von Reduktionsverpflichtungen und Zollkontingenten auszunehmen. Für Unbehagen sorgt bei ihr auch die „spezielle Schutzklausel“ gegen Importfluten, die bisher fast ausschließlich reichen Ländern offen stand, die sich dieses Mittel bereits Anfang der 90er Jahre in der Uruguay-Runde sicherten. Viele Entwicklungsländer sähen die bestehende spezielle Schutzklausel gerne fallen. Andererseits fordern sie für sich selbst einen „speziellen Schutzmechanismus“, der mehr sein soll als temporäre Hilfe gegen eine Importflut. Sie wollen sich mit einem Automatismus vor Dumping durch die Industrieländer schützen können – ohne Nachweis der Schädigung. Der Begriff des „speziellen Schutzmechanismus“ taucht zwar im Rahmenvertrag auf. Der Passus bleibt aber so allgemein, dass jeder Verhandlungsfortschritt der letzten Jahre undokumentiert bleibt. Die Abschaffung der „speziellen Schutzklausel“ für die Industrieländer ist nicht vorgesehen.

Ausgeklammerte Probleme

In Hongkong gilt es mithin, Lösungen für eine Fülle offener Fragen zu finden. Problematisch ist aus Sicht ärmerer Länder indessen, dass wichtige Themen gar nicht zur Debatte stehen. So hat bisher die Liberalisierung des Marktzugangs in Industrieländern armen Länder weniger Vorteile gebracht als erhofft.

Das liegt daran, dass diese Liberalisierung nach dem Prinzip der Meistbegünstigung funktioniert, der zufolge nach alle Importeure dieselben Zölle zahlen. Allerdings gelten gerade für die schwächsten Teilnehmer am Welthandel bislang oft Sonderpräferenzen, wie sie beispielsweise die EU ehemaligen Kolonien von Mitgliedsländern („AKP-Staaten“) im Rahmen des Cotonou-Abkommens gewährt.

Bislang fallen nur elf Prozent der Agrarimporte der Industrieländer aus Entwicklungsländern unter die normalen Handelsregeln. Folglich bringen multilaterale Zollsenkungen armen Ländern kaum etwas. Im Gegenteil verlieren ihre bisherigen Privilegien an Wert. Das gilt besonders für die Gruppe der „least developed countries“, die für den grundsätzlich zoll- und quotenfreien Zugang zu den reichen Volkswirtschaften kämpfen; einige Länder haben ihn ihnen schon gewährt, wie die EU, Südkorea und Neuseeland . Das Interesse an der Erhaltung solcher Präferenzen erkennt der Rahmenvertrag von 2004 nur mit schwachen, unverbindlichen Worten an.

Obendrein stehen „nichttarifäre Handelshemmnisse“ in den Agrarverhandlungen der WTO überhaupt nicht auf der Tagesordnung. Dabei geht es um Qualitätsstandards, Ursprungsregeln, sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen und dergleichen mehr. Diese Faktoren verhindern manche Exporte aus armen Ländern komplett. Viele arme Länder sind, was solche Aspekte angeht, schlicht nicht wettbewerbsfähig, weil ihre Infrastruktur und ihre technisch-wissenschaftlichen Kapazitäten nicht ausreichen. Sie bräuchten deshalb Übergangsregelungen und Handelshilfen.

Solche Fragen stehen aber nicht auf der Agenda. Tatsächlich berücksichtigt die WTO fast ausschließlich die Interessen der Industrieländer und der potenten Agrarexporteure.

Fazit

Die Agrarverhandlungen in Hongkong werden schwierig werden. Denn einerseits sind viele Fragen noch offen, andererseits wurden vitale Interessen vieler WTO-Mitglieder schon im Vorfeld ausgeklammert. Bislang ist es den Industrienationen wie schon in früheren Runden wieder gelungen, ihre Agrarinteressen ohne allzu schmerzhafte Zugeständnisse festzuschreiben.

In einigen Punkten – etwa der Formel für die allgemeinen Zollsenkungen – liegen EU und USA im Streit. Sollten sie untereinander einen Kompromiss finden, könnte es ihnen gelingen, damit einen WTO-Vertrag in ihrem Interesse durchzusetzen, weil die Entwicklungsländer gespalten sind.

Mit ihrem geringen Entgegenkommen riskieren allerdings EU und USA auch das Scheitern des Gipfels. Das würde freilich auch Fortschritte auf allen anderen Verhandlungsfeldern unmöglich machen – und das multilaterale Handelssystem als Ganzes in Frage stellen. Für arme Länder wäre das vermutlich bedrohlicher als für die Supermächte des Handels, die ihre Ziele auch in bilateralen Verhandlungen verfolgen können.

Dr. Rudolf Buntzel
arbeitet als Agrar- und Welthandelsexperte beim Evangelischen
Entwicklungsdienst in Berlin.
r.buntzel@gkke.org