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Marktöffnung gefährdet Industrialisierung


11/2005 		 

Gefährliche Marktöffnung

Wenn die armen Länder ihre Industriezölle auf das Niveau senken, das die reichen Ländern fordern, dann riskieren sie, ihr langfristiges Entwicklungspotenzial zu untergraben. Junge Industrien brauchen Schutz – das war schon immer so. Keinem der hochentwickelten Länder gelang die Industrialisierung bei offenen Grenzen.


[ Von Ha-Joon Chang ]

Die Bedeutung der Verhandlungen in der Welthandelsorganisation (WTO) über den Marktzugang nichtagrarischer Güter (Non-Agricultural Market Access, NAMA) kann nicht stark genug betont werden. Denn vom Ergebnis hängt es ab, ob Entwicklung künftig möglich sein wird oder nicht. Im Mittelpunkt der NAMA-Verhandlungen steht die Senkung der Industriezölle.

Zwar war die Senkung der Industriezölle seit jeher das Hauptziel von WTO und ihrem Vorgänger, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT). Doch jetzt sollen die Zölle in einem historisch einmaligen Ausmaß reduziert werden. Zusammen mit anderen von der WTO verordneten Einschränkungen für die Industrieförderung, etwa bei Subventionen, der Regulierung von Auslandsinvestitionen und dem Kopieren von Technologien, könnten starke Zollsenkungen den Entwicklungsländern nahezu jede Möglichkeit nehmen, industrielle – und damit wirtschaftliche – Entwicklung aktiv zu fördern.

Insbesondere wenn der radikale US-Vorschlag verwirklicht wird, fielen die Zollsenkungen drastisch aus. Nach Berechnungen der indischen Regierung würde der Durchschnittszoll für die meisten Entwicklungsländer bis zum Jahr 2010 von jetzt zehn bis 70 Prozent auf fünf bis sieben Prozent und bis 2015 auf Null sinken (Khor und Goh, 2004, S. 28f.). Nach dem Vorschlag der Europäischen Union würde der Durchschnittszoll auf fünf bis 15 Prozent fallen, während Korea und Indien Zollsenkungen auf zehn bis 25 Prozent beziehungsweise zehn bis 50 Prozent vorschlagen.

Damit wären die durchschnittlichen Industriezölle der Entwicklungsländer so niedrig wie noch nie seit der Zeit der ungleichen Verträge im 19. und frühen 20. Jahrhundert, als den damals (noch unabhängigen) schwächeren Ländern die Zollautonomie genommen wurde und sie zu einheitlichen Zollsätzen von nicht mehr als drei bis fünf Prozent gezwungen wurden. Sie wären auch niedriger als die Zollsätze der heute entwickelten Länder bis zum Zweiten Weltkrieg – mit nur wenigen Ausnahmen wie Britannien und den Niederlanden zwischen dem späten 19. und frühen 20. Jahrhundert und Deutschland kurzzeitig im späten 19. Jahrhundert (siehe Tabelle). Japan hatte im späten 19. Jahrhundert einen durchschnittlichen Zollsatz von fünf Prozent – allerdings als Ergebnis einer Serie von ungleichen Verträgen, die das Land nach seiner internationalen Öffnung im Jahre 1853 unterzeichnen musste. Sollten die Industriezölle bis zum Jahr 2015 tatsächlich auf null gesenkt werden, dann wäre dies bislang einmalig in der Menschheitsgeschichte. Derartige Zollsenkungen könnten für die Entwicklungsländer dramatische Auswirkungen haben.

Im Augenblick drehen sich die NAMA-Verhandlungen offenbar vor allem darum, welche Formel den Zollsenkungen zugrunde gelegt werden soll – die US-amerikanische, koreanische, indische, chinesische oder die der EU. Bevor wir uns jedoch den Kopf über die richtige Formel zerbrechen, sollten wir einen Schritt zurückgehen und uns fragen, warum die Senkung der Industriezölle überhaupt nötig sein soll.


Unbewiesene Annahme

Die WTO geht von der Annahme aus, dass freier Handel (niedrigere Zölle, niedrigere nichttarifäre Hemmnisse) immer Vorteile bringt. Welche Folgen Zollsenkungen haben, hängt jedoch sehr stark davon ab, wo und wie sie vorgenommen werden. Wenn die Zölle sehr stark sinken und einheimische Unternehmen ihre Effizienz sehr schnell steigern müssen, um zu überleben, kann es passieren, dass sie den Betrieb einstellen müssen. Das Ergebnis ist dann nicht Effizienzsteigerung, sondern die Zerstörung von Einkommen und Arbeitsplätzen. Und angesichts der Tatsache, dass die Ressourcenmobilität in der realen Welt nicht perfekt ist, finden die entlassenen Arbeitnehmer möglicherweise keine alternative Beschäftigung, durch die sie einen vergleichbaren Beitrag zur Volkswirtschaft leisten können. Wenn beispielsweise eine Senkung des Stahlzolls zur Stilllegung von Stahlwerken führt, werden die Hochöfen wahrscheinlich als Schrott verkauft und die entlassenen Stahlarbeiter vermutlich als Arbeitslose oder Hilfskräfte bei Sicherheitsdiensten oder als Pförtner enden.

Natürlich kann eine Gesellschaft insgesamt profitieren, wenn die Kosten einer derartigen Zerstörung von Einkommen und Jobs niedriger sind als die Vorteile für die Verbraucher. Aber selbst in diesem Fall bleibt die Verteilungsfrage, weil die Gewinne aus der Handelsliberalisierung nicht automatisch zu den Verlierern durchsickern. In den entwickelten Ländern gibt es etablierte Mechanismen für die Umverteilung von Wohlstand – den Wohlfahrtsstaat. In den Entwicklungsländern dagegen sind solche Mechanismen oft nur schwach ausgebildet – wenn es sie überhaupt gibt.

Noch wichtiger ist, dass Zollsenkungen die langfristige wirtschaftliche Entwicklung behindern können. Kurzfristig mag es effizienter für Entwicklungsländer sein, solche Industrien loszuwerden, die ohne Zölle und andere Schutzmaßnahmen nicht überleben können, und sich stattdessen auf die Landwirtschaft und einige arbeitsintensive Industrien zu verlassen (bleibt gleichwohl die Frage nach der Abschottung dieser Sektoren in den entwickelten Ländern). Es ist jedoch äußerst unwahrscheinlich, dass die Länder sich auf dieser Basis langfristig entwickeln können.

Die meisten der heute entwickelten Länder haben in früheren Entwicklungsstadien ihre jungen Industrien durch Schutzzölle, Subventionen und andere Maßnahmen gefördert (Chang, 2002). Großbritannien stützte sich insbesondere vom frühen 18. Jahrhundert bis Mitte des 19. Jahrhunderts, die USA von der Mitte des 19. bis Mitte des 20. Jahrhunderts stark auf Schutzzölle. Die Industriezölle in diesen beiden Ländern lagen damals bei 40 bis 50 Prozent – höher als in vielen Entwicklungsländern heute und ein Mehrfaches der künftigen Zölle von Entwicklungsländern, sollten die reichen Länder sich durchsetzen.

Erfahrungen aus jüngerer Zeit bestätigen die Bedeutung von Schutzmaßnahmen für junge Industrien. Erfolgreiche Entwicklungsländer wie Korea, Taiwan, China und Indien haben ihre industriellen Kapazitäten allesamt hinter Mauern aus Schutzzöllen und anderweitiger Unterstützung durch die Regierungen aufgebaut. Auch die Bilanzen der Entwicklungsländer aus den letzten zwei Jahrzehnten der Handelsliberalisierung deuten darauf hin, dass die Beseitigung von Protektion und Subventionen das Wachstum eher verlangsamt und nicht beschleunigt hat. In den 1960er und 1970er Jahren zum Beispiel – den „schlechten alten Zeiten“ der Importsubstitution – wuchs das Pro-Kopf-Einkommen in den Entwicklungsländern um drei Prozent jährlich. In den 1990er Jahren, nach mehr als einem Jahrzehnt ausgedehnter Handelsliberalisierung, halbierte sich die Wachstumsrate auf nur noch 1,7 Prozent.


Chancengleichheit

Zur Begründung von niedrigeren Industriezöllen in den Entwicklungsländern wird häufig auf das Prinzip verwiesen, dass für alle die gleichen Spielbedingungen gelten müssen (level playing field). Die Entwicklungsländer sollten „gleiche Spielbedingungen herstellen“, so wird argumentiert, indem sie Exporteuren aus entwickelten Ländern den Zugang zu ihren industriellen Märkten erleichtern. „Gleiche Bedingungen für alle“ – für US-Amerikaner hat dieses Prinzip den gleichen Status wie Mutterschaft und Apfelkuchen: Es ist per Definition gut, so dass man schwerlich dagegen sein kann. Doch man muss dieses Prinzip ablehnen, will man ein Welthandelssystem aufbauen, das wirklich entwicklungsfördernd ist.

Natürlich ist das Prinzip der für alle gleichen Spielbedingungen richtig, wenn alle Mitspieler gleich stark sind. Ist das jedoch nicht der Fall, dann ist es falsch. Wenn zum Beispiel eine Mannschaft von 13-jährigen Kindern gegen die brasilianische Nationalmannschaft Fußball spielt, ist es nur fair, dass die Spielbedingungen nicht gleich sind und die Kinder bergab stürmen dürfen. Tatsächlich ist es in den meisten Sportarten nicht einmal erlaubt, dass ungleiche Sportler gegeneinander antreten. Beim Boxen, Ringen und in vielen anderen Sportarten gibt es Gewichtsklassen. In vielen Ballsportarten wie Fußball und Baseball gibt es Altersklassen – Erwachsene spielen nicht gegen Kinder und Jugendliche. In Sportarten wie Golf besteht sogar ein klares System von „Handicaps“, das schwächeren Spielern erlaubt, mit Vorteilen in umgekehrtem Verhältnis zu ihren Spielfähigkeiten am Wettkampf teilzunehmen.

Naturgemäß besteht bei den Entwicklungsländern ein gewisses Unbehagen angesichts der Beschwörung gleicher Spielbedingungen, das die entwickelten Länder nicht völlig ignorieren können. Aus diesem Grund gibt es in der WTO die so genannten Sonder- und Vorzugsbehandlungen (Special and Differential Treatments, SDT), und aus diesem Grund auch sagen die entwickelten Länder in den NAMA-Verhandlungen, sie seien mit weniger als der vollen Gegenseitigkeit (less than full reciprocity, LTFR) seitens der Entwicklungsländer zufrieden. Es gibt jedoch ernsthafte Probleme mit diesen „Konzessionen“ in Form von SDT und LTFR.

Das Problem mit den SDT ist der Begriff „special“. Etwas als „Sonderbehandlung“ (special treatment) zu bezeichnen, bedeutet zu sagen, die begünstigte Person erhalte einen „unfairen“ Vorteil. Aber so, wie wir Treppenlifte für Rollstuhlfahrer oder Braille-Schriften für Blinde nicht als „Sonderbehandlungen“ bezeichnen würden, sollten wir auch höhere Zölle und andere Schutzmaßnahmen, die wir den Entwicklungsländern zugestehen, nicht „Sonderbehandlungen“ nennen. Es handelt sich lediglich um „unterschiedliche“ Behandlungen (differential treatments) für Länder mit „unterschiedlichen“ Fähigkeiten und Zielen.

Auch die Idee von „etwas weniger als Reziprozität“ sollte hinterfragt werden: Sie impliziert, dass die Entwicklungsländer „weniger“ als die entwickelten Länder beim NAMA-Übereinkommen geben werden. Der Begriff der Gegenseitigkeit kann jedoch nicht ohne Rücksicht auf die jeweiligen Ausgangsbedingungen der Beteiligten diskutiert werden: Nur weil er seinem reichen Freund keinen Champagner und Kaviar anbietet, würden wir einem armen Freund niemals vorwerfen, er erwidere die Gastfreundschaft nicht „in voller Gegenseitigkeit“ – solange er ihn oft und seinen Mitteln entsprechend großzügig einlädt. Ebenso kann schon eine geringe Zollsenkung ein sehr großes Zugeständnis sein von einem Entwicklungsland, das verzweifelt seine Arbeitsplätze erhalten, seine industriellen Kapazitäten entwickeln und Staatseinnahmen erzielen will. Dagegen mag es für Länder mit größerem Wohlstand, mehr industriellen Kapazitäten und einem stärker entwickelten Wohlfahrtsstaat kein so großer Einschnitt sein, die Zölle verhältnismäßig stark zu senken.


Unumkehrbare Entscheidungen

Die entwickelten Länder führen gegen diese Einwände an, die WTO sei hinreichend flexibel – vor allem dadurch, dass einige Sektoren aus den NAMA-Verträgen herausgehalten werden könnten. Allerdings hat die WTO ein eher merkwürdiges Verständnis von Flexibilität: Ist ein Sektor einmal liberalisiert, gibt es kein Zurück. Echte Flexibilität dagegen würde bedeuten, dass die Länder Zölle wieder anheben dürfen, wenn es einen guten Grund dafür gibt. Wenn ein Land beispielsweise die Kosten zur Anpassung an eine Zollsenkung in einer bestimmten Industrie unterschätzt hat – was vielen Entwicklungsländern in der Uruguay-Runde passiert ist –, dann kann es gerechtfertigt sein, diesem Land eine Anhebung seiner Zollobergrenzen zu gestatten. Darüber hinaus sollten arme Länder die Zölle in neu entstehenden Sektoren erhöhen dürfen, in denen junge Industrien Schutz benötigen. Leider ist eine solche echte Flexibilität im gegenwärtigen System nicht vorgesehen.

Kurz: Die Entwicklungsländer sollten aufwachen und der Realität der NAMA-Verhandlungen ins Auge sehen. Statt im Sumpf technischer Details von Zollsenkungsformeln stecken zu bleiben, sollten sie die Rechtfertigung der Verhandlungen an sich hinterfragen. Sie sollten auch die parteiischen Vorstellungen von „Fairness“ im internationalen Handelssystem anzweifeln – Vorstellungen, die sich in Konzepten wie „level playing field“, „special and differential treatment“, „less than full reciprocity“ und „flexibility“ niederschlagen.

Wenn die NAMA-Verhandlungen auf dem eingeschlagenen Weg bleiben, dann wird es in naher Zukunft möglicherweise keine industrielle Entwicklung in den Entwicklungsländern mehr geben. Das mag drastisch klingen, aber sowohl die Theorie als auch historische und gegenwärtige Erfahrungen deuten darauf hin, dass dies die einzig realistische Einschätzung ist.



Ha-Joon Chang,
PhD, is Assistant Director of Development Studies at the University of Cambridge’s Faculty of Economics.
hjc1001@econ.cam.ac.uk


Literatur:

Chang, H-J., 2002:
Kicking Away the Ladder – Development Strategy in Historical Perspective. London, Anthem Press
Khor, M., Goh, C. Y., 2004:
The WTO Negotiations on Non-Agricultural Market Access: A Development
Perspective. Paper presented at the Asia-Pacific Conference on Trade: Contributing to Growth, Poverty Reduction and Human Development, Penang, Malaysia, 22–24 November 2004