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Korruptionsbekämpfung – ein indonesisches Beispiel


11/2005 		 

[ Korruption ]

Opfer des eigenen Erfolgs

Ein an sich gelungenes Programm zur Verbesserung indonesischer Schulen ist in erster Linie für Mittelveruntreuung bekannt geworden. Das Programm war darauf angelegt, Korruption einzudämmen, und entsprechend wurden denn auch Fälle von Fehlverhalten entdeckt und öffentlich diskutiert. Der Haken bei der Sache: Wäre das Programm weniger konsequent gegen Bestechlichkeit konzipiert gewesen, hätte es seinen guten Ruf nicht verloren.


[ Von Stephen Baines ]


Mitte 2003, kurz vor dem Besuch der niederländischen Entwicklungsministerin in Indonesien, berichtete die holländische Presse über verbreitete Korruption im indonesischen Regierungsprogramm zur Verbesserung von Schulen (SIGP). Die Niederlande unterstützten SIGP mit 60 Millionen Dollar. Öffentliche Kritik überschattete den Besuch der Ministerin, führte zu einer Fragestunde im Parlament und blockierte für einige Monate jegliche neue technische Zusammenarbeit.

Die niederländische Regierung geriet unter den Druck von Öffentlichkeit und Medien, sie solle das Geld der Steuerzahler vor Missbrauch schützen. Die Beziehungen zwischen den Niederlanden und Indonesien – aufgrund der kolonialen Vergangenheit ohnehin nicht unproblematisch – wurden erheblich belastet. Die Aufregung um den Skandal beeinträchtigte zudem das Verhältnis von Den Haag und der Weltbank, die treuhänderisch am Programm beteiligt war. Zudem waren die Beziehungen zwischen der indonesischen Regierung und der Weltbank zu diesem Zeitpunkt ohnehin angespannt. Die indonesische Regierung weiß zwar um ihren schlechten Ruf in Sachen Korruption, mag es aber nicht, wenn Dritte darauf verweisen.

Die Situation war auf zweifache Weise paradox.
– SIGP, das zum Synonym für Korruption wurde, war eigentlich ein erfolgreiches Programm. Es erreichte im Großen und Ganzen sein Ziel, die Lernbedingungen in den ärmsten Schulen Indonesiens zu verbessern.
– Die Korruption kam nicht durch das Versagen des Programms ans Tageslicht. Im Gegenteil: SIGP führte erfolgreiche Instrumente ein, um für integre Mittelbewirtschaftung zu sorgen und Korruptionsfälle aufzudecken.
Zwischen 2001 und 2004 erhielten 8000 besonders arme indonesische Schulen von SIGP beachtliche Unterstützung. Das Geld wurde zum Großteil für Renovierung und Ausstattung von Schulen ausgegeben. Das Programm war im Wissen um die früher in Bildungsprojekten weit verbreitete Korruption konzipiert und enthielt ein solides Rechenschaftssystem.

Wichtige Entscheidungsprozesse wurden dezentralisiert. Nur über die Zielsetzung, das Regelwerk und die Mittelzuteilung an die Distrikte wurde zentral entschieden. Komitees auf lokaler und regionaler Ebene wählten die Empfänger aus. Diesen Gremien gehörten auch Vertreter unabhängiger Organisationen an. Die Durchführung der konkreten Maßnahmen in Schulen lag in den Händen von Schulkomitees, in denen sich die örtliche Bevölkerung engagierte.

Die Bereitstellung von pauschalen Summen zur Schulfinanzierung ermöglichte es, das Geld nach Bedarf zu verwenden und den Einfluss von Mittelsmännern auszuschalten. Der direkte Transfer an die Empfänger umging absichtlich die üblichen Kanäle des staatlichen Finanzsystems, denn früher war Geld üblicherweise abgezweigt worden, bevor es die Schulen erreichte. Für die Programmpraxis wurden umfassende Leitlinien erstellt. Großer Wert wurde darauf gelegt, die Beteiligten gut zu instruieren. Es gab ein Rechenschaftssystem, das Rollen und Zuständigkeiten von Zentralregierung, Distrikten und Schulen klar definierte. Derlei war in Verträgen festgeschrieben, den so genannten Memoranda of Understanding.

Die Programmabläufe waren transparent. Die ausschlaggebenden Organisationskomitees mussten zur Hälfte aus regierungsunabhängigen Vertretern bestehen. Informationen über die Geldmittel wurden der Bevölkerung bereitgestellt – bei „Gemeinschaftstreffen“ und durch Aushänge an den schwarzen Brettern. Die Medien waren zur Berichterstattung eingeladen. Unabhängige Beobachter überwachten die Einhaltung der Regeln, verglichen Programmatik und Umsetzung und bewerteten die Ergebnisse.


Unverdient negatives Image

SIGP war also darauf angelegt, das Versickern von Geld und Korruption zu verhindern. Es minimierte die Möglichkeiten, Geld abzuzweigen, schrieb Verfahren für die Mittelzuteilung und den Umgang mit Bargeld vor, brachte das Thema ins öffentliche Bewusstsein und sorgte für professionelles Monitoring. Dennoch hält sich hartnäckig das Image eines von Korruption geschädigten Programms.

Unabhängige Beobachter enthüllten einige Fälle von Misswirtschaft. Zivilgesellschaftliche Organisationen und Presse machten andere Fälle bekannt. So verlangten etwa Bauexperten Geld für eigentlich kostenlose Leistungen. Teils veruntreuten aber auch örtliche Beamte systematisch Geld. Weil diese Mittel nicht auf dem Weg durch das System abgezeigt werden konnten, mussten die Schulen direkt abgeschöpft werden. Zu den Korruptionspraktiken gehörten:
– die Annahme von Bestechungsgeldern, um die Empfängerauswahl zu beeinflussen,
– die „Besteuerung“ von Schulen für Leistungen oder auch „Gefälligkeiten“,
– unerlaubte Zusammenarbeit mit lokalen Unternehmen, um die Auflage, dass die Schulen selbst alle Baumaßnahmen managen sollten, zu unterlaufen, sowie
– die Anschaffung von Schulbüchern und
-möbeln, die ihr Geld nicht wert waren, durch undurchsichtige Kanäle.
All dies verstieß klar gegen die Programmregeln und schmälerte die Effizienz. Einige Schulen erlitten merkliche Verluste. Doch trotz des breiten Echos in der Öffentlichkeit war das Korruptionsausmaß längst nicht so destruktiv, wie man vielleicht denken könnte. Anders als in den meisten anderen Programmen, kam Korruption überhaupt ans Tageslicht – und zwar gerade weil SIGP auf Transparenz, Rechenschaftspflicht und Durchsetzung der entsprechenden Regeln angelegt war. Verglichen mit anderen Programmen hielten sich das Ausmaß an Korruption und ihre negativen Auswirkungen in Grenzen. Es gab nicht mehr Misswirtschaft als anderswo. Sie wurde allerdings sichtbar.

Aus der Erfahrung mit SIGP lassen sich viele Lehren ziehen. Die vier wichtigsten sind:
– Es reicht nicht, sich auf Regelwerke zu verlassen, wenn Rechenschaft geleistet und Korruption verhindert werden soll. Regeln nützen wenig, wenn nicht der Wille da ist, sie durchzusetzen.
– Klare Vorgaben sind eine Voraussetzung für Verantwortlichkeit, denn bürokratische Strukturen mit diffusen und überlappenden Zuständigkeiten behindern die Durchsetzung. Es muss außerdem eine Vorstellung über generell akzeptierte Praktiken in Regierungsangelegenheiten geben, um die Übereinstimmung von Zielsetzung und angemessener Verfahrenserfüllung zu gewährleisten. Ohne als „solide“ anerkannte Praktiken werden „schlechte“ Praktiken überwiegen. Schließlich führt Korruption zwar zu Ineffizienz und Verschwendung, sie ist aber auch ein Weg, Dinge zu erledigen, die anders nicht gelingen.
– Monitoring kann ein effektives Instrument im Kampf gegen Korruption sein, hat aber seine Grenzen. Unabhängige Beobachter leisteten im Fall von SIGP drei wichtige Beiträge: Ihnen ist die klare Bestandsaufnahme der Situation zu verdanken, sie brachten investigative Fähigkeiten ein und sie entwickelten einen strengen und systematischen Ansatz, wie mit einzelnen Fällen umzugehen war. Aber selbst wo Monitoring notwendig ist, reicht es nicht aus, um verantwortliches Verhalten sicherzustellen.
– Programme und Projekte, die Korruption zurückdrängen sollen, können zu Opfern ihres eigenen Erfolgs werden. SIGP hatte systematische Komponenten zum Schutz vor Korruption. Eben diese Transparenz-, Rechenschafts- und Kontrollpraktiken richteten dann die Scheinwerfer auf korruptes Verhalten, das normalerweise im Dunkeln geblieben wäre. Veruntreuung wurde gerade deshalb ein Thema, weil SIGP so viel unternahm, derlei aufzudecken.

Politiker und Geber müssen sich die Komplexität der Aufgabe klarmachen: Je mehr Bedeutung sie der Frage von Verantwortlichkeit und der Aufdeckung von Korruption beimessen, desto wahrscheinlicher ist es, dass sie Korruption entdecken. Sie sollten daher nicht aus dem Blick verlieren, was erreicht wurde. Wegen all der Aufregung über Korruption drohten die Ziele und Erfolge von SIGP in Vergessenheit zu geraten. SIGP war nicht in erster Linie ein Antikorruptionsprogramm. Es war ein Programm zur Verbesserung der Qualität der Schulen, das verbreitete Bestechlichkeit im Blick behielt und versuchte, etwas dagegen zu tun. Entsprechend sollte SIGP auch insgesamt beurteilt werden – und nicht nur unter dem Schlagwort Korruption in Erinnerung bleiben.


Stephen Baines
arbeitet als freier Entwicklungsberater. Der Brite war Teamleiter der Central Independent Monitoring Unit im indonesischen Ministerium für nationale Bildung von 1999 bis 2004. Er präsentierte diese Fallstudie bei einem InWEnt-Workshop über soziale Dienste im Mai. smbaines@onetel.com