Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Wirtschaftliche Entwicklung braucht soziale Sicherheit

Soziale Sicherung und Technische Zusammenarbeit in Afrika

Sozialstaat in Südostasien

Eine neue Rolle für den Staat: Grenzen öffentlicher Sicherung

Private Krankenversicherung in Abu Dhabi


11/2006 		 

Nach der Krise ist vor der Krise

Die Finanzkrise in Südostasien Ende der 1990er Jahre hat viele Menschen in Armut gestürzt. Die Sicherungssysteme in Indonesien, Südkorea und Thailand waren für einen solchen Zusammenbruch nicht ausgelegt. Die Wirtschaft der betroffenen Länder hat sich inzwischen weitgehend erholt, doch für die Stärkung der Sozialsysteme ist nicht genug getan worden.


[ Von Rolf Jordan ]

Das in den 1990er Jahren vielbeachtete asiatische Wirtschaftswunder fand mit der Asienkrise im Sommer 1997 ein jähes Ende. Hunderttausende verloren ihre Arbeitsplätze, die Einkommen sanken und die Preise stiegen. Was bis dahin als besonderes Merkmal des „asiatischen Entwicklungsweges“ galt, nämlich die schwache sozialstaatliche Orientierung vieler Regierungen in der Region, erwies sich nun als schwere Hypothek: Die vorhandenen Sicherungen waren zu schwach, um die Krisenfolgen abzufedern. Daher werteten viele Beobachter nach der Krise den Auf- und Ausbau sozialer Sicherungssysteme als eine der wesentlichen Zukunftsaufgaben in den betroffenen Ländern. Viel ist seither unternommen worden, doch weiterhin kennzeichnen grundlegende sozialpolitische Strukturprobleme die wirtschaftliche Entwicklung in der Region.

Ausgangspunkt der Asienkrise war die Freigabe der Wechselkurse durch die thailändische Zentralbank. Dieser Schritt im Sommer 1997 hatte einen rapiden Wertverlust des Baht gegenüber dem US-Dollar von mehr als 20 Prozent zur Folge. Innerhalb nur weniger Wochen griff die Krise auf Indonesien, Malaysia und die Philippinen über, bevor sie im November 1997 Südkorea erreichte. Die panikartigen Reaktionen vieler internationaler Investoren, die große Kapitalmengen aus den Ländern Ost- und Südostasiens abzogen, waren der Grund dafür, dass die Krise sich derart schnell ausbreitete. Angesichts der Kapitalflucht sahen sich die Regierungen dazu gezwungen, die eigenen Währungen weiter abzuwerten, was wiederum immer mehr Anleger zum Abzug von Investitionen bewog. Die indonesische Rupie zum Beispiel verlor zwischen Juli 1997 und dem Höhepunkt der Krise im März 1998 fast 85 Prozent ihres Wertes.

Währungsverfall und Verluste an den Börsen trieben die Auslandsverschuldung der betroffenen Länder nach oben. Dadurch wurden vor allem viele Banken in der Region zahlungsunfähig. Daten der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) zeigen, dass in den betroffenen Ländern in den Krisenjahren 1997 und 1998 das Bruttosozialprodukt um durchschnittlich 8,5 Prozent schrumpfte. Während Thailands Wirtschaft 1996 noch um nahezu 6 Prozent zugelegt hatte, schrumpfte sie 1997 um fast 2 Prozent und noch ein Jahr später sogar um mehr als 10 Prozent. Noch heftiger traf es die Wirtschaft Indonesiens, die 1998 um mehr als 13 Prozent schrumpfte.


Die sozialen Folgen der Krise

Hinter diesen makroökonomischen Daten verbergen sich ein erheblicher Verlust von Arbeitsplätzen in den betroffenen Ländern, sinkende Einkommen bei steigenden Lebenshaltungskosten und die Verelendung breiter Bevölkerungsschichten. Selbst offizielle Zahlen, die gemeinhin ein nur unvollständiges Bild der Situation geben, zeigten einen deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit in allen Krisenländern. In Thailand und Indonesien gingen die Realeinkommen unmittelbar nach der Krise um mehr als 20 Prozent zurück, und die offiziellen Armutsraten stiegen sprunghaft an – in Indonesien um etwa 80 Prozent.
Die Verschlechterung der Situation breiter Bevölkerungsschichten machte deutlich, dass die Regierungen und die vorhandenen sozialen Sicherungssysteme durch die Krise völlig überfordert und die öffentlichen Ressourcen zur Linderung der Folgen unzureichend waren. Große Teile der Mittelschicht, eine der Triebfedern des asiatischen Wirtschaftsbooms, bekamen die Auswirkungen vor allem in Form steigender Zinsen und Preise und einer zunehmenden Verschuldung zu spüren. Besonders betroffen waren aber jene Bevölkerungsgruppen, deren Existenz auch vorher schon am wenigsten gesichert war: ausländische Arbeitskräfte, die in Ländern wie Malaysia und Thailand zu den ersten gehörten, die entlassen und ausgewiesen wurden, Angestellte kleinerer und mittlerer Unternehmen, die oftmals über keinerlei soziale Absicherung oder Arbeitsplatzgarantien verfügten, und die große Zahl der informell Beschäftigten.
Zwar hatten einige Länder Ost- und Südostasiens bereits vor der Krise soziale Sicherungssysteme aufgebaut, doch der Schutz, den sie boten, entsprach in vielen Fällen nicht dem Bedarf großer Teile der Bevölkerung. Vor allem gab es in keinem Land Ansätze, die vielen im informellen Sektor beschäftigten Menschen in die bestehenden Sozialsysteme zu integrieren. Selbst in Südkorea, das bereits Ende der 1980er Jahre mit dem Aufbau umfassender sozialer Sicherung begonnen hatte, wurden damals geringfügig Beschäftigte und Arbeiter mit niedrigen Einkommen kaum erfasst. Die Asienkrise ließ das Problem der halbherzigen Umsetzung vieler Sozialprogramme und ihre geringe Reichweite in Südkorea wie auch in anderen Ländern der Region deutlich zu Tage treten.

Nahezu alle betroffenen Ländern reagierten auf die Krise mit staatlichen Sofortmaßnahmen, die sich in erster Linie auf die Bereiche Beschäftigungssicherung und Wirtschaftsförderung konzentrierten. Lohnanpassungen führten zu deutlichen Einkommensverlusten bei der Mehrzahl der Beschäftigten. Die Regierungen versuchten der zunehmenden Armut durch die Subventionierung von Grundnahrungsmitteln und Energie sowie durch Zuschüsse zu Gesundheits- und Bildungsausgaben zu begegnen. Gleichzeitig weiteten sie die Unterstützungsleistungen für Arbeitslose kurzfristig aus. Arbeitslosenversicherungen gibt es allerdings bis heute in keinem der Krisenländer, außer Südkorea.


Schädliche Strukturanpassung

Die Strukturanpassungspolitik internationaler Kreditgeber wie Weltbank und Internationalem Währungsfonds (IWF), die die Kürzung öffentlicher Ausgaben zur Voraussetzung für finanzielle Unterstützung machten, verschärfte die sozialen Folgen der Krise in einigen Ländern zusätzlich. Die Kürzung von Staatsausgaben führte zur Zunahme von Arbeitslosigkeit und Armut; die Privatisierung staatlicher Einrichtungen und Unternehmen verschlechterte die Versorgung vor allem ärmerer Bevölkerungsschichten mit sozialen Grunddiensten. Die Einführung von Gebühren für die Nutzung grundlegender Gesundheits- und Bildungsangebote führte zu einem deutlichen Rückgang bei der Inanspruchnahme dieser Angebote, die sich eine wachsende Zahl von Menschen nun nicht mehr leisten konnten. So gingen die Einschulungsraten in Thailand und Indonesien unmittelbar nach Beginn der Krise nach offiziellen Angaben jeweils um mehr als 7 Prozent zurück; in Malaysia halbierte sich die Zahl der Krankenhausbesuche infolge der Krise.

Hinzu kommt, dass die wirtschaftliche Stützung der von der Finanzkrise besonders betroffenen nationalen Banken bis heute enorme öffentliche Mittel gebunden hat. Nach Schätzungen von IWF und Weltbank haben die von der Krise am stärksten betroffenen Länder seit 1997 jährlich mehr als 3 Prozent ihres Sozialprodukts für die Rekapitalisierung ihres Bankensystems aufwenden müssen – Finanzmittel, die für sozialpolitische Aufgaben nicht zur Verfügung standen.

Die sozialen Folgen der Asienkrise und die folgenden Konflikte, die in Indonesien sogar zum Ende der Suharto-Diktatur führten, haben bei vielen Regierungen und internationalen Institutionen zu einem allmählichen Umdenken geführt. Es setzte sich die Einsicht durch, dass die sozialen Probleme nicht durch das Wirken des Marktes allein gelöst werden können, sondern staatliche Interventionen notwendig sind. Bis zur Asienkrise war Südostasien voll und ganz auf wirtschaftliches Wachstum konzentriert; die Sozialpolitik hinkte hinterher. Erst seit der Krise finden soziale Entwicklungsziele eine größere Aufmerksamkeit in den nationalen Entwicklungsplänen der betroffenen Länder. Die aktuelle indonesische Fünfjahresplan „Repelita VI“ zum Beispiel widmet sich stärker als frühere Pläne dem Aufbau staatlicher Sozialsysteme und der Sicherung einer angemessenen Grundversorgung auch ärmerer Bevölkerungsschichten, etwa im Gesundheitsbereich. Zu den wichtigsten Zielen von „Repelita VI“ gehört die Verringerung regionaler Unterschiede, denn noch immer ist die Versorgung mit medizinischen Dienstleistungen in vielen Provinzen des Landes unzureichend.

Insgesamt aber bleibt die Diskussion über die Zukunft sozialer Sicherung in Südostasien widersprüchlich. Der Einsicht in die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe stehen noch immer Konzepte einer Sozialpolitik gegenüber, die vor allem die Eigenverantwortung des Einzelnen betont. Befördert werden diese Widersprüche durch Programme internationaler Geldgeber wie der Weltbank oder der ADB, die auf Grundversorgung, nicht aber auf den Aufbau umfassender sozialer Sicherungssysteme setzen. Auch internationale Projekte zur Entwicklung staatlicher Sozialversicherungsprogramme, wie sie zum Beispiel die GTZ unterstützt, erreichen nicht die seit der Krise weiter gestiegene Zahl der im informellen Sektor beschäftigten Menschen. Programme zur umfassenden Gesundheitsversorgung ärmerer Bevölkerungsgruppen wie das 30-Baht-Programm in Thailand bleiben bisher die Ausnahme. Seit 2001 erhalten Thailänder gegen Zahlung einer geringen Gebühr von umgerechnet knapp einem Euro umfassende Gesundheitsversorgung. Die Regierung finanziert das Programm durch die Zusammenlegung von Budgetmitteln anderer Gesundheitsprogramme sowie aus Steuermitteln.


Der südostasiatische
Sozialstaat bleibt schwach

So unvorbereitet wie die Krise die Länder Ost- und Südostasiens getroffen hatte, so rasch war es den Regierungen gelungen, die makroökonomischen Folgen zu überwinden. In den Krisenländern stieg das Bruttoinlandsprodukt bald wieder deutlich an, auch wenn es bis heute nicht überall wieder das Niveau der Jahre vor der Krise erreicht hat; die offiziellen Arbeitslosenstatistiken deuten auf eine allmähliche Entspannung hin. Doch in allen Ländern wächst das Bruttoinlandsprodukt schneller als die Gesamtbeschäftigung – ein Hinweis darauf, dass auch in Südostasien zunehmend „Wachstum ohne Beschäftigung“ (jobless growth) stattfindet. Wachstum ist auch in dieser Region längst nicht mehr gleichbedeutend mit mehr Beschäftigung und steigenden Einkommen.

Zwar ist es als Reaktion auf die Krise in den meisten Ländern zu einem Anstieg der Sozialausgaben gekommen. Doch auch die neu geschaffenen Versicherungen erreichen nicht die wachsende Zahl der Arbeiter im informellen Sektor, die einen beachtlichen Anteil an der Gesamtzahl der Arbeitskräfte haben – in Indonesien nahezu 80 Prozent. In Indonesien sind heute lediglich 20 Prozent der Beschäftigten und nur neun Prozent der Gesamtbevölkerung sozialversichert; in Thailand ist die Lage mit 32 Prozent beziehungsweise 18 Prozent nur wenig besser.

Die bestehenden Versicherungen erreichen weiterhin bestenfalls die Beschäftigten des ersten Arbeitsmarktes und des öffentlichen Sektors. Zugleich schreitet in vielen Ländern der Region die Schwächung der Familie als wichtigste Instanz sozialer Sicherheit weiter voran und lösen sich lokale Sicherheitsnetze weiter auf. Als Folge dieses Wandels steigen die Ansprüche an Staat und Gesellschaft, wenn es um die Absicherung sozialer Risiken geht. Die Asiatische Entwicklungsbank hat vor diesem Hintergrund schon mehrfach warnend darauf hingewiesen, dass es notwendig sei, die Investitionen in die staatlichen Schutzsysteme zu erhöhen.



Rolf Jordan
leitet im Asienhaus in
Essen das Projekt „Armut, soziale Unsicherheit und
Globalisierung“.
r.jordan@asienhaus.de


Im Internet:
http://www.asienhaus.de/sozialprojekta