Eine neue Rolle für den Staat

[ Von Vito Tanzi ]

Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges erfassten die Sozialprogramme europäischer und einiger außereuropäischer Länder nur einen kleinen Teil der Bevölkerung. Sie verursachten deshalb nur geringe Kosten. Politischer Druck sorgte jedoch dafür, dass diese Programme immer großzügiger, weit reichender und daher immer teurer wurden. In den meisten europäischen Ländern stiegen die öffentlichen Ausgaben seit dem Ersten Weltkrieg von etwa zwölf Prozent bis heute auf rund 50 Prozent des Bruttosozialprodukts. Ein guter Teil dieses Wachstums entfällt auf staatliche Renten, das öffentliche Gesundheitswesen, das Bildungssystem und einige weitere Sozialprogramme (für Behinderte, Sozialwohnungen, Arbeitslosenunterstützung).

Die höheren Ausgaben erforderten immer mehr Finanzierungsquellen. Die Abgabenquote stieg in Europa in den 1990er Jahren auf Rekordhöhen. Das gleiche gilt für die öffentliche Verschuldung, da Steuern und andere Abgaben die steigenden Ausgaben allein nicht decken konnten. Der Widerstand der Steuerzahler wuchs. Neue Technologien und die Globalisierung verursachten darüber hinaus ein allmähliches „Verschwinden des Steuerzahlers“ und das Auftauchen „fiskalischer Termiten“ (fiscal termites), wie man es nennen könnte. Diese „fiskalischen Termiten“ stehen für Trends, die die Fundamente von Steuersystemen schwächen und es Regierungen erschweren, die Einnahmen zu erzielen, die sie zur Finanzierung teurer Sozialprogramme benötigen. Von „fiskalischen Termiten“ spricht man im Zusammenhang mit:

– der steigenden Mobilität von Finanzkapital und hochausgebildeten Spitzenkräften;
– dem Wachstum des elektronischen Handels;
– Offshore-Wirtschaftsaktivitäten;
– Steueroasen;
– dem Gebrauch und Missbrauch von Verrechnungsverfahren (transfer pricing) innerhalb multinationaler –Unternehmen; und
– der Verwendung elektronischen Geldes.

Diese Trends haben in den letzten Jahren die Steuererhebung geschwächt. Der Wettbewerb mit Niedriglohnländern wie China, Indien, Vietnam oder Südkorea hat diesen Druck noch verstärkt. Gleichzeitig macht die Alterung der Bevölkerung in Europa (und anderswo) höhere öffentliche Ausgaben erforderlich. Deshalb dürfte das europäische Modell der sozialen Sicherung, das hohe und – durch die Alterung der Bevölkerung – noch steigende öffentliche Ausgaben erfordert, bald in Schwierigkeiten geraten. Ganz sicher ist es kein Modell, dem Entwicklungsländer folgen sollten.


Niedrige Einnahmen aus
Steuern und Abgaben

Mit wenigen Ausnahmen nehmen Entwicklungsländer gemessen am Bruttoinlandsprodukt nur halb soviel Steuern ein wie Industrieländer. Das hat verschiedene Ursachen, zum Beispiel schwache Verwaltungskapazitäten, politische Hürden und große informelle Sektoren. Ein wichtiger Faktor ist der niedrige Anteil von Löhnen und Gehältern am Nationaleinkommen. In fortgeschrittenen Ländern haben Löhne und Gehälter einen BIP-Anteil von bis zu 70 Prozent, in Entwicklungsländern sind es selten mehr als 30 Prozent. In letzteren kommt ein großer Teil individueller Einkommen aus dem informellen Sektor, verschiedenen Formen der Selbständigkeit und einer Reihe von Kapitalanlagen. Arbeit im informellen Sektor läßt sich aus verwaltungstechnischen Gründen nur schwer besteuern. Deshalb lassen sich in Entwicklungsländern allgemeine Renten oder andere Sozialleistungen kaum über Abgaben und Steuern finanzieren, die an Löhne und Gehälter gekoppelt sind. Diese Überlegungen zeigen, wie schwierig es für Entwicklungsländer ist, die weit reichenden und umfassenden Sicherungssysteme Europas zu übernehmen.

Über die Jahre haben einige Entwicklungsländer (insbesondere in Lateinamerika, das enge kulturelle Verbindungen nach Europa hat) europäisch geprägte Sozialleistungen eingeführt, vor allem in den Bereichen Rente, Gesundheit und Bildung. Diese Programme waren jedoch aus verschiedenen Gründen insgesamt nicht sehr erfolgreich. Erstens haben diese Länder nur begrenzte Möglichkeiten, ausreichende öffentliche Einnahmen zu erzielen, um große Bevölkerungsteile abzusichern. Zweitens haben die öffentlichen Programme oft nur Menschen mit höheren Einkommen geholfen und nicht den wirklich Bedürftigen. Das überkommene europäische Modell beschränkt Sozialleistungen weitgehend auf Arbeiter im formellen Privatsektor, öffentlich Bedienstete und Angehörige des Militärs. In Entwicklungsländern sind diese Leute in der Regel nicht die Bedürftigen. Dagegen werden die wirklich Armen, die im informellen Sektor oder in der Landwirtschaft arbeiten, normalerweise von der sozialen Sicherung ausgeschlossen, obwohl sie in vielen Entwicklungsländern mehr als die Hälfte der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung stellen.

Ähnliches gilt für das öffentliche Gesundheitswesen. Haushaltsuntersuchungen aus Guatemala zeigen zum Beispiel, dass nur neun Prozent des ärmsten Fünftels der Bevölkerung Zugang zu öffentlichen Gesundheitseinrichtungen haben. Für Peru und Bolivien lauten die Vergleichszahlen 14 beziehungsweise 20 Prozent. Auf der anderen Seite nehmen nahezu alle, die zum reichsten Fünftel der Bevölkerung gehören, öffentliche Gesundheitsleistungen in Anspruch. In anderen Ländern ist die Situation etwas besser, aber nicht viel.

Ursache für die niedrigen Nutzungsraten ist oft die große Entfernung zwischen dem Wohnort potenzieller Nutzer und den Gesundheitsstationen. Die meisten Armen wohnen nicht in den urbanen Zentren, wo sich die meisten Gesundheitseinrichtungen befinden. Statistiken zum Besuch von Sekundarschulen und Universitäten zeichnen ein ähnliches Bild: Die meisten Schüler und Studenten stammen aus der Mittel- oder Oberschicht. Arme besuchen viel seltener sekundäre oder tertiäre Bildungseinrichtungen. Das gleiche gilt für den Bezug von Pensionen.


Weniger verteilen,
mehr regulieren

Diejenigen, die durch öffentliche Renten abgesichert sind, sind oft eine Minderheit und zählen ganz bestimmt nicht zu den Bedürftigsten. Prognosen zeigen, dass die Belastung öffentlicher Budgets durch Rentenzahlungen in vielen Entwicklungsländern wachsen wird. In vielen Fällen übersteigt der Wert von in der Zukunft zu leistenden Pensionszahlungen die aktuellen Einnahmen aus Steuern und Abgaben für diesen Zweck. In den letzten Jahren haben solche wachsenden Außenstände – die nichts anderes als versteckte Schulden sind – mehrere Länder dazu veranlasst, ein Rentenmodell zu übernehmen, das 1981 in Chile eingeführt wurde. Dieses Modell privatisiert einen Teil des Rentensystems, belässt der Regierung aber eine wichtige Rolle.

In Chile hat die Regierung ihre finanziellen Leistungen reduziert, dafür aber reguliert sie stärker. Das Modell ruht auf drei Säulen: Die erste ist eine garantierte Minimalrente für alle, die einen Rentenanspruch haben. Die zweite Säule verpflichtet die Arbeiter, einen Teil ihres Einkommens in private, aber von der Regierung regulierte Fonds einzuzahlen. Die letzte Säule ist die Möglichkeit der Bürger, freiwillig in Vermögenswerte zu investieren, die steuerlich begünstigt werden. Eine Schwäche des chilenischen Modells ist, dass es diejenigen nicht erreicht, die keinen Anspruch auf Pension haben, weil sie nie im formellen Sektor gearbeitet haben.

Dennoch ist dieser Ansatz ein großer Schritt in Richtung eines Staates, der seiner Verantwortung nicht nur durch die Erhebung von Abgaben und die Verteilung von Ausgaben nachkommt, sondern dadurch, dass er von seinen Bürgern bestimmte Vorkehrungen verlangt. Dadurch werden Mittel frei, die der Staat den wirklich Bedürftigen widmen kann statt den Bessergestellten, die für sich selbst sorgen sollten. In diesem Modell gibt der Staat seine sozialen Ziele nicht auf, sondern verfolgt sie mit anderen Mitteln. Die Ausbreitung privater Finanzangebote und die Globalisierung der Weltwirtschaft machen diesen Weg heute zu einer tauglichen Alternative – anders als noch vor einem halben Jahrhundert, als die Märkte weniger entwickelt und die Welt weniger globalisiert war.

In einer Welt, in der viele Märkte effizienter und globaler geworden sind, sollten Regierungen sich stärker auf Regulierung konzentrieren. Im Rahmen des traditionellen Rentensystems zahlen Arbeiter und Angestellte während ihres Erwerbslebens auf Basis ihrer Löhne und Einkommen Sozialversicherungsabgaben an die Regierung. Wenn sie das Rentenalter erreichen, zahlt ihnen die Regierung dafür eine monatliche Pension, die in mehr oder weniger engem Bezug zu den eingezahlten Abgaben steht. Die Regierung arbeitet also fast wie eine Sparkasse für die Angestellten.

Das Problem ist jedoch, dass diese Kasse meistens leer ist und oft sogar rote Zahlen schreibt. Die Beiträge der arbeitenden Bevölkerung reichen normalerweise nicht aus, um die fälligen Renten auszubezahlen. Regierungen sind daher oft gezwungen, zusätzlich auf allgemeine öffentliche Einnahmen zurückzugreifen. Dieses System ist nicht nur für Probleme des demographischen Wandels anfällig, durch den sich der Anteil der Pensionäre in Relation zu den aktiven Arbeitnehmern erhöht. Vielmehr stehen Regierungen zusätzlich kontinuierlich unter politischem Druck, das Rentenniveau anzuheben, wenigstens aber nicht zu senken. Das größte Problem ist jedoch, dass diejenigen kein Anrecht auf öffentliche Pensionen haben, die nie Teil der formellen Wirtschaft waren und daher keine Beiträge gezahlt haben – unabhängig davon, wie bedürftig sie sind.

In der Regel sind Regierungen nicht besonders gut darin, Vermögen zur Erfüllung späterer Rentenansprüche gewinnbringend anzulegen. Sie stützen sich vor allem auf das Umlageverfahren, in dem alle aktuellen Einnahmen sofort verteilt werden und das daher besonders anfällig für demographische Veränderungen ist. Heutzutage ist das Risiko, dass zukünftige Pensionäre nicht die versprochenen Renten erhalten, größer als die Gefahr, Vermögen zu verlieren, das in gut kontrollierte, diversifizierte Portfolios wie global indizierte Fonds investiert wurde. Die Chancen sind gut, dass Investitionen in solche Fonds höhere Gewinne abwerfen als Beiträge in öffentliche Rentensysteme. Die Welt ist voll von Beispielen, in denen Rentner ihre öffentlichen Pensionen teilweise oder ganz verloren haben – und die Zukunft sieht in dieser Hinsicht nicht viel besser aus. Daher rechtfertigt weder die Sorge um ärmere Gruppen noch die Garantie, dass Pensionen wie versprochen gezahlt werden müssen, ein Regierungsmonopol bei Pensionen.


Eine Minimalrente für alle

Die besonderen Eigenschaften der Wirtschaftssysteme in Schwellen- und Entwicklungsländern liefern gute Gründe für eine Neudefinition der Rolle von Regierungen. Bisher sichern staatlich finanzierte Sozialsysteme vor allem diejenigen ab, die das Glück haben, einen Arbeitsplatz im formellen Sektor zu haben. Diejenigen, die sich im informellen Sektor durchschlagen, werden vernachlässigt. Diese Leute aber sind in der Regel arm und machen oft die Bevölkerungsmehrheit aus. Die grundlegende Aufgabe des Staates sollte darin bestehen, den wirklich Bedürftigen zu helfen. Das könnte über ein Mindesteinkommen oder eine Minimalrente geschehen, die allen Bürgern ab einem bestimmten Alter zusteht. Das Alter wäre das einzige Kriterium dafür, dieses Einkommen zu erhalten.

Die Höhe der Minimalrente könnte auf einen bestimmten Anteil (zum Beispiel 25 Prozent) des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens eines Landes festgesetzt werden. Verändert sich das Durchschnittseinkommen, würde sich auch die Rente verändern. Der Beginn des Pensionsalters könnte auf einen Zeitpunkt gelegt werden, der einem bestimmten Anteil der Lebenserwartung des Landes entspricht, zum Beispiel 90 Prozent. Ändert sich die Lebenserwartung, würde sich also auch das Pensionsalter verschieben. Die Renten würden aus den allgemeinen Steuereinnahmen finanziert und nicht aus Abgaben, die an Löhne und Gehälter gekoppelt sind, die in Europa die Arbeitsmärkte belasten.

Die Variablen, die zur Berechnung der Minimalrente benötigt werden, sind also:
– das Pro-Kopf-Einkommen eines Landes;
– die durchschnittliche Lebenserwartung;
– das Alter der Pensionäre.

Solche Renten würden viel zur Armutsreduzierung beitragen, weil viele alte Menschen nur sehr geringe Einkünfte haben, wenn überhaupt. Die Bezieher der Minimalrente könnten weiter arbeiten, wenn sie das wollen, ohne ihren Anspruch auf die Rente zu verlieren. Die Verwaltung dieser Pensionen wäre einfach bei gleichzeitig niedrigen Kosten. Der Staat könnte das Rentenalter je nach Finanzlage unterschiedlich festsetzen. Er würde seine grundlegende Rolle erfüllen, den Bedürftigen zu helfen, ohne den Arbeitsmarkt zu verzerren oder die Eigenverantwortung der Bürger zu schmälern.

Zusätzlich zu dieser Grundversorgung könnte die Regierung den Arbeitern und Angestellten auf dem formellen Arbeitsmarkt Hilfe bei der Geldanlage anbieten, indem sie einen Regulierungsrahmen und die notwendigen Informationen bereitstellt. Der Gewinn aus solchen Anlagen würde die Bürger im Alter mit zusätzlichen Ressourcen ausstatten, die über die Minimalrente hinausgehen. Investitionen in bestimmte Vermögenswerte könnten steuerabzugsfähig gemacht werden. Durch eine solche Maßnahme würde der Einzelne dazu ermutigt, persönliche Verantwortung zu übernehmen. Natürlich müssten spezifische Übergangsprobleme gelöst werden – und die könnten sich noch als schwierig erweisen.