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11/2006 		 

[ Partizipation ]

Ungefragt beteiligt

Partizipation gilt in der Entwicklungszusammenarbeit als nicht hintergehbarer Standard. Doch in der Praxis ist die Mitwirkung der Zielgruppen begrenzt, ihre Beteiligung dient oft nur einer reibungslosen Projektdurchführung. An den Armutsbekämpfungsstrategien partizipieren häufig Akteure, die kaum als legitime Vertreter der Bevölkerung gelten können. Und manchmal dient Partizipation den Gebern nur als Vorwand, nicht mit schwachen Staaten kooperieren zu müssen.


[ Von Frank Bliss und Stefan Neumann ]

Für westliche Demokratien ist die Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungen konstitutiv. In der Entwicklungszusammenarbeit dieser Demokratien mit anderen Ländern hingegen war von Partizipation lange keine Rede. Dabei hatte der damalige Weltbank-Präsident Robert McNamara schon 1973 in seiner Nairobi-Rede einen Paradigmenwechsel gefordert: Das Dogma der Armutsminderung durch wirtschaftliches Wachstum müsse um eine direkte Förderung der Armen erweitert werden. Doch erst seit den 1990er Jahren steht die Partizipation der Zielgruppen weit oben auf der Tagesordnung des internationalen Entwicklungsdiskurses.

Das „Partizipationskonzept“ des Bundesentwicklungsministeriums aus dem Jahre 1999 versteht Mitwirkung einerseits funktional: Bevölkerungsbeteiligung soll den Erfolg von Projekten und Programmen sichern helfen; ob die Betroffenen ein Vorhaben mit ausgearbeitet haben oder nicht, ist zweitrangig. Andererseits geht das Konzept einen Schritt weiter, indem es Partizipation auch als Ziel der Zusammenarbeit nennt. Entwicklungszusammenarbeit soll benachteiligte Gruppen dazu befähigen, ihre Interessen in Entscheidungsprozesse einzubringen, sich Ressourcen anzueignen und sie nachhaltig zu nutzen. Dieser Ansatz, der Partizipation als Mittel zur „Befähigung“ (empowerment) versteht, ist heute zumindest auf dem Papier „State of the art“ der internationalen Kooperation.

Die inzwischen kaum noch überblickbare Literatur zum Thema zeigt einige bemerkenswerte Punkte:

Erstens hat Partizipation in den meisten Vorhaben trotz anderslautender Bekundungen lediglich funktionale Bedeutung: Die Bevölkerung wird in der Regel nur so weit beteiligt, wie dies zur Implementierung eines Projektes unbedingt notwendig ist. Nur selten beziehen Geber die Vertreter von Zielgruppen in Entscheidungen über Projektziele und mögliche Lösungswege ein. Am weitesten reicht die Beteiligung, wenn die Zielgruppe zum Betrieb von geberfinanzierten Einrichtungen der (sozialen) Infrastruktur Eigenbeiträge leisten soll. Die Pflicht der Bevölkerung, für bestimmte Dienste Eigenleistungen zu erbringen, ist unbestritten. Es ist aber bedenklich, wenn Partizipation sich darauf beschränkt, Kernaufgaben des Staates wie Basisbildung oder Gesundheitsfürsorge auf die Armen abzuwälzen (siehe dazu auch E+Z/D+C 12/2005, S. 466).

Zweitens hat sich die Ebene von Partizipation verlagert. Seit die armen Länder nationale Armutsbekämpfungsstrategien (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs) erstellen, ist Beteiligung nicht mehr nur in der Durchführung überschaubarer Entwicklungsvorhaben auf lokaler und regionaler Ebene gefordert, sondern auf gesamtstaatlicher Ebene, auf der die Strategien formuliert und ihre Verwirklichung begutachtet werden sollen.

Nach Vorstellung der Geber sollen die PRSPs die Ownership der gesamten Nation spiegeln, was eine Beteiligung zivilgesellschaftlicher Institutionen und Gruppen erfordert. Dasselbe gilt für die Implementierung der Strategien – also die Ausarbeitung von Sektorstrategien, die Durchführung von politischen und administrativen Reformen, die Aufstellung von armutsorientierten Budgets und die Umsetzung von Maßnahmen zugunsten der Armen. Allerdings besteht kein Konsens über den Grad der Partizipation: Die Forderungen reichen vom „Recht auf Information“ über „Konsultationsansprüche“ bis zur „Mitwirkung bei Entscheidungen“.

Die Bilanz der Bevölkerungsbeteiligung an PRSP-Prozessen ist nicht besser als auf der Projektebene. Zwar gibt es aus Tansania, Ghana, Uganda und einigen anderen Ländern einige ermutigende Beispiele. Doch selbst in diesen Musterländern ist eine institutionalisierte Partizipation die Ausnahme. In der Praxis nimmt Beteiligung oft fragwürdige Formen an: So ist häufig unklar, wer die Zivilgesellschaft vertreten soll. Geber und Partnerregierungen klammern Fragen der Legitimität und Repräsentativität fast immer aus, so dass vor allem geberfinanzierte, überwiegend elitäre und professionelle Entwicklungsorganisationen aus den Hauptstädten beteiligt werden, nicht aber die zumeist schlechter organisierten Vereinigungen breiterer Bevölkerungsgruppen wie Frauenorganisationen, Gewerkschaften, Bauernvereinigungen oder Gewerbe- und Industrieverbände. Selbst die Parlamente in den meisten PRSP-Ländern werden kaum an Entscheidungen über die Armutsstrategien beteiligt; entsprechend schlecht steht es um die viel beschworene nationale Ownership. Das gilt vor allem für die Armen selbst: Sie werden kaum gefragt und können sich bestenfalls auf kommunaler Ebene bei der Verwirklichung dezentralisierter PRSP-Maßnahmen einbringen.

Drittens gibt es das Problem der Partizipationslücke zwischen Einzelprojekt und PRSP-Prozess. Internationale Geber führen als Teil der Armutsbekämpfungsstrategien statt kleiner Einzelprojekte zunehmend regionale und landesweite Programme durch, die Millionen von Menschen betreffen und die keine kleine, abgrenzbare Zielgruppe mehr haben. So soll zum Beispiel der „Tadschikische Soziale Investitionsfonds“ im ganzen Land Schulen, Brücken oder Gesundheitsstationen finanzieren. An solchen Vorhaben ist die Beteiligung der Bevölkerung besonders gering, obwohl es auf Provinz- oder Regionalebene viel leichter ist als auf nationaler Ebene, legitime zivilgesellschaftliche Akteure zu finden. Ein Grund für den Mangel an Partizipation mag darin liegen, dass Geber und Partnerregierungen derartige Vorhaben bereits durch den PRSP-Prozess legitimiert sehen und eine erneute Grundsatzdebatte für überflüssig halten. Häufig geht es aber wie in Tadschikistan um finanziell sehr gut ausgestattete Vorhaben, mit denen beispielsweise die soziale Infrastruktur ausgebaut werden soll und die besonders bevölkerungsnah und wichtig für die Armutsbekämpfung sind. Deshalb wäre es wichtig, die Prioritäten mit legitimen Repräsentanten der Bevölkerung und staatlichen Institutionen abzustimmen und Betriebsmodelle partizipativ zu entwickeln, die den Staat nicht aus seiner Verantwortung entlassen.

Viertens besteht das Problem, dass staatliche Institutionen bei der Projektimplementierung umgangen werden, weil sie nicht existent oder extrem schwach seien. Als Ersatz richten die Geber dann gerne Nutzergruppen der Bevölkerung ein, die unter Titeln wie „Wasserkomitee“, „User association“ oder pauschal „Community based organisation“ dann zum Beispiel ein Trinkwassersystem betreiben sollen. Dieser Ansatz ist in Ländern wie Niger, der DR Kongo oder Tschad zur Zeit in der Tat ohne Alternative. Auf dem Balkan aber, wo es den Kommunen zwar an Geld mangelt, nicht jedoch an Managementkapazitäten, ist er schädlich, weil er die Einrichtung einheitlicher Versorgungssysteme verhindert. Auch in afrikanischen Staaten wäre es sinnvoll, bestehende staatlichen Institutionen einzubeziehen, um ihnen langfristig die Chance zu geben, Verantwortung zu übernehmen. Letztlich entspricht der Nutzergruppen-Ansatz allenfalls dem funktionalen Verständnis von Bevölkerungsbeteiligung.


Unerwünschte Nebenwirkungen

Partizipation der Bevölkerung ist also in der Entwicklungszusammenarbeit keineswegs allgemeine Praxis. Umgekehrt führt umfassende Beteiligung armer Menschen an Entscheidungen, die sie betreffen, mitnichten immer zu wünschbaren Ergebnissen. Längerfristige Wirkungen von Projekten sind häufig nicht absehbar. Die Beteiligung von unterprivilegierten Gruppen beispielsweise und die Umverteilung von Ressourcen zu ihren Gunsten können Konflikte hervorrufen, die die Armen sogar schädigen können, wenn ein Projekt ausläuft und keinen Schutz mehr bietet. Es muss stärker darüber diskutiert werden, inwieweit Partizipation soziale Unruhen bis hin zum Sturz von Regierungen befördern kann – wie zum Beispiel in Bolivien, wo Konflikte um die Armutsbekämpfungsstrategie möglicherweise den Vorgänger von Präsident Evo Morales zu Fall gebracht haben.

Die hier aufgezeigten Mängel und Probleme von Bevölkerungsbeteiligung in der Entwicklungszusammenarbeit sprechen dafür, sich stärker als bisher mit dem Thema zu beschäftigen und Partizipation zu deinstrumentalisieren.

Der Beitrag referiert Ergebnisse eines von der VW-Stiftung geförderten Forschungsvorhabens des Deutschen Orient-Instituts in Hamburg über „Partizipation in der Landesentwicklung und entwicklungspolitischen Zusammenarbeit in Zentralasien am Beispiel von Kirgistan und Tadschikistan“. Die vollständige Studie erscheint im kommenden Jahr unter dem Titel „Zur Partizipationsdiskussion in der Entwicklungszusammenarbeit. State-of-the-Art und Herausforderungen“.


Prof. Dr. Frank Bliss
lehrt Ethnologie (Entwicklungsethnologie) an der Universität Hamburg und ist Mitinhaber des entwicklungspolitischen Gutachterbüros Bliss & Gäsing. bliss.gaesing@t-online.de

Stefan Neumann
ist Ethonologe und arbeitet
als freier Gutachter sowie in der
Jugend- und Erwachsenenbildung.
info@pas-bonn.de