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Côte d'Ivoire: Fatale Landreform


11/2006 		 

[ Entwicklungsgeschichte ]

Grob vereinfacht

Halbherzige Versuche der Landreform haben zur Destabilisierung der Côte d’Ivoire beigetragen. Anstatt, wie zunächst beabsichtigt, die vielfältigen, historisch gewachsenen Nutzungsrechte im Land zu kodifizieren, versuchte die Regierung, westliche Rechtskategorien einzuführen. So sollte die Agrarwirtschaft modernisiert werden – ohne Erfolg. Heute gilt das Land als „failing state“, französische Peacekeeper sind dort stationiert.


[ Von Volker Stamm ]

In der entwicklungspolitischen und -theoretischen Diskussion wird die historische Dimension häufig unterschätzt. Entwicklungsprozessen wird ein linearer Charakter unterstellt, der so nicht gegeben ist. Beispielhaft soll das hier an Landreformen in Westafrika dargestellt werden.

Landreformen werden meist noch immer in sehr groben theoretischen Mustern diskutiert. Demnach fördert die Unsicherheit lokaler Bodenrechte Konflikte, sie erschwert Fortschritt in der landwirtschaftlichen Produktion und behindert Investitionen. Ziel von Agrarreformen soll daher sein, Landrechte zu erfassen und in Eigentumstitel nach westlichem Vorbild zu überführen. Dann – so die Theorie – können leistungsstarke Agrarbetriebe gedeihen.

Die „Evolutionary Theory of Land Rights“, die in ihrer jüngsten Version auch dem einschlägigen „Policy Research Report“ der Weltbank (Klaus Deininger, 2003) zu Grunde liegt, folgt dieser Linie, auch wenn sie etwas differenzierter angelegt ist. Sie beschreibt einen Prozess, bei dem die Faktoren Bodenknappheit, Rechtsunsicherheit, Individualisierung der Landnutzung und Kommerzialisierung des Landzugangs zum Versagen der bisherigen Bodenordnung beitragen, was Reformen nötig macht. Aufgabe der nationalen Regierungen und der Entwicklungsinstitutionen ist es nach verbreiteter Auffassung, diesen Prozess zu fördern und zu gestalten.

Richtig an dieser Theorie ist, dass lokale Bodenrechtsordnungen keineswegs statisch und dauerhaft stabil sind. Sie übersieht jedoch die Brüche und Diskontinuitäten der historischen Entwicklung. Es gibt nicht einfach einen evolutionären Prozess, der zum angestrebten Ziel des „modernen Bodenrechts“ führt. Unterschätzt wird, wie spannungsgeladen und konfliktträchtig das Thema in der konkreten gesellschaftlichen Auseinandersetzung ist.

Zudem sind zahlreiche Annahmen und Folgerungen des genannten Ansatzes weitgehend ungeklärt oder empirisch fragwürdig. Die Thesen von genereller Landknappheit oder Rechtsunsicherheit sind leichter formuliert, als sie sich empirisch nachweisen lassen. Umfang und Geschwindigkeit der Kommerzialisierung des Landzuganges werden häufig deutlich überschätzt und bedürfen einer differenzierteren Darstellung, als sie meist gegeben wird. In Burkina Faso, dessen beschleunigte Marktdynamik derzeit vielen als exemplarisch gilt, lässt sich belegen, dass Landverkäufe bereits vor mehr als einem halben Jahrhundert verbreitet waren. Doch in der Folgezeit schlief diese Praxis wieder ein. Warum das so war, welche Auswirkung dies auf unser Verständnis vom agrarischen Wandel hat und welche Lehren sich für die aktuelle Entwicklung ziehen lassen, sind Fragen, die im entwicklungspolitischen Diskurs nicht einmal gestellt werden.

In ihrem „Policy Research Report” hebt die Weltbank die Bedeutung der Kodifizierung der traditionellen Bodenrechte hervor: „In customary systems, legal recognition of existing rights and institutions, subject to minimum conditions, is generally more effective than premature attempts at establishing formalized structures“ (Deininger 2003, S. XXVII). Doch diese realistische Empfehlung wird in der Praxis kaum beachtet, wie eine große Zahl einschlägiger Vorhaben deutlich macht. Das liegt vermutlich daran, dass historisch gewachsene Rechtskonventionen vielschichtige Angelegenheiten sind. Auf den ersten Blick scheint es leichter, Regeln aus reichen Nationen zu kopieren, als die verwirrende Vielfalt lokaler Praktiken zu formalisieren.


Gescheiterte Landreform

In der Côte d’Ivoire wurde zu Beginn der neunziger Jahre erstmals ein Vorhaben erprobt, das inzwischen in Westafrika mehrfach kopiert wurde. Der „Plan Foncier Rural“ (PFR) zielte auf ein ländliches Bodenrechtsverzeichnis ab. Ursprünglich sollten alle bestehenden Landnutzungsrechte erhoben und durch Zertifikate bestätigt werden, um die Rechtssicherheit der diversen Interessen zu erhöhen. In der Praxis wurden dann aber nur zwei Gruppen von Landrechten erfasst – die von Landverwaltern und Landnutzern. Nicht erfasst wurden relevante Nutzungen wie Weiderechte, Sammelrechte von Baumfrüchten, vor allem aber ambivalente Situationen, in denen sich Nutzungsrechte, oft von Migranten, stillschweigend Verwaltungsrechten angenähert hatten.

Unter Druck, möglichst schnell möglichst viele Verzeichnisse zu erstellen, wurde das Verfahren vereinfacht – ungerechtfertigterweise. Offenkundig war dabei der Wunsch, „Landverwalter“ Landeigentümern nach westlich-modernem Rechtsverständnis und „Landnutzer“ Pächtern anzugleichen. So sah denn auch die ivorische Bodengesetzgebung von 1998 ein Landzertifikat nur für die Landverwalter vor und verpflichtete diese, es innerhalb von drei Jahren in einen förmlichen Eigentumstitel (Grundbucheintrag) umzuwandeln. Gleichzeitig wurde der Erwerb von Zertifikaten obligatorisch, sollte der Boden nicht in Staatseigentum übergehen.

Die anfangs mit hohem methodischem Aufwand betriebenen Vorkehrungen zu einer authentischen Bestandsaufnahme aller lokal identifizierten Rechtsformen mit der Absicht, sie in den „certificats fonciers“ zu dokumentieren, erwiesen sich im Nachhinein als gegenstandslos. Über den Umweg des Bodenrechtsverzeichnisses sollte offenkundig eine moderne Bodenrechtsreform eingeführt werden, die viele der traditionellen Rechte außer Acht ließ. Es überrascht kaum, dass das Landgesetz in der Côte d'Ivoire bis heute nicht angewandt wird. Seine Vorbereitung hat aber erheblich zu den Spannungen beigetragen, die das Land destabilisiert haben.

In anderen Staaten Westafrikas wird weiter an ähnlichen Vorhaben gearbeitet (Ouédraogo u.a. 2005). Dabei steht trotz der ivorischen Erfahrungen erneut die rasche Umsetzung von Landreformen im Vordergrund. Klüger wäre es, stattdessen langfristige Prozesse einzuleiten, welche die Komplexität historisch gewachsener Traditionsrechte stärker berücksichtigten und Modernisierung entsprechend in bewältigbarem Tempo vorantrieben.

Während also in der Entwicklungspolitik oft überhöhe Erwartungen bestehen, was kurzfristig erreicht werden kann, werden echte Erfolge häufig missachtet. Sahelländer haben in den vergangenen zwanzig Jahren beachtliche Wachstumsraten erzielt. Das gilt auch pro Kopf – und vor allem in dem entscheidenden Sektor der Nahrungsmittelproduktion. Diese Erfolge beruhen einerseits auf dem Ausbleiben schwerer Dürrekatastrophen, andererseits auf den Erfolgen im Management natürlicher Ressourcen – beispielhaft sei an das Projekt Patecore in Burkina Faso erinnert.

Doch in der entwicklungspolitischen Debatte gilt das wenig, weil Indien, China und andere Länder weitaus eindrucksvollere Fortschritte erzielt haben. Statt Erfolge hervorzuheben, verlieren sich die Analysten in Zahlenspielen, wie viele Jahrzehnte westafrikanische Staaten noch benötigen, um Mauritius einzuholen – falls sie es denn jemals schaffen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die grundlegenden konzeptionellen Defizite im Verständnis von Entwicklung sich nicht nur auf deren Dauer, sondern auch auf den unterstellten, aber keineswegs gegebenen linearen Charakter beziehen. Dem Thema der Staatsbildung liegt im entwicklungspolitischen Zusammenhang fast ausnahmslos die Vorstellung eines stetigen Prozesses zugrunde. Danach festigt sich der Staat zunächst und zieht sich dann auf die Kernfunktionen zurück. Jede Abweichung von diesem Pfad gilt als „failure“ und wird als Entwicklungshemmnis betrachtet. Doch nichts lässt vor der historischen Erfahrung der Staatsbildung einen solchen gradlinigen Weg als zwingend oder auch nur naheliegend erscheinen. Dabei verlief die Geschichte der Staaten, die heute als erfolgreich gelten, fast immer krisenhaft, mit Brüchen und Sprüngen.

Vermutlich täte die Entwicklungspolitik gut daran, längerfristige Perspektiven einzunehmen. Kurz- und mittelfristige Strategien zur Erreichung von Globalzielen wie der Halbierung der Armut (derzeit in der Millenniumsagenda bis 2015 veranschlagt) werden häufig und unreflektiert gewechselt. Dabei versprachen doch auch schon die in früheren Jahrzehnten gültigen Konzepte (wie „Strukturanpassung“ oder „integrierte ländliche Entwicklung“), in ähnlich absehbaren Zeitspannen große Veränderungen zu bewirken.


Dr. Volker Stamm
ist Wirtschaftshistoriker und Mitarbeiter der GTZ in Eschborn. Er untersucht agrarischen Wandel in Europa und Afrika in historisch-vergleichender Perspektive. Dieser Beitrag gibt die persönliche Meinung des Verfassers wieder.
Volker.Stamm@gtz.de


Literatur:
Klaus Deininger, 2003:
Land Policies for Growth and Poverty Reduction. World Bank, Washington
Hubert Ouédraogo u.a., 2005:
Etude comparative de la mise en œuvre des Plans Fonciers Ruraux en Afrique de l’Ouest:
Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire. FAO Legal Papers Online Nr. 42
http://www.fao.org/legal/prs-ol/paper-e.htm