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Patronage versus Popularität

„Der Bezugsrahmen ist international verbindlich”

Zehn Jahre private Waldpolitik


12/2004 		 

[ Millenniumsziele ]

„Der Bezugsrahmen ist international verbindlich”

Fachleute sind sich darüber uneins, ob die Millenniumsziele zur Armutsbekämpfung erreicht werden. Einige beschwören, es müssten schnell mehr Mittel bereitgestellt werden. Andere warnen vor absehbarer Enttäuschung, wenn ehrgeizige UN-Vorgaben nicht erreicht werden. Klemens van de Sand hat als zuständiger Experte des Entwicklungsministeriums im Gespräch mit E+Z/D+C Stellung bezogen.


[ Interview mit Klemens van de Sand ]

Ist es nicht riskant, die Glaubwürdigkeit der Entwicklungspolitik ganz an die MDGs zu knüpfen?
Das Risiko ist bewußt eingegangen worden, als die Millenniumsziele formuliert wurden. Das war bei den Vorläufern, den International Development Goals in der OECD-Erklärung von 1996 „Shaping the 21th Century“, auch schon so. Man hat versucht, eine Antwort zu finden auf die wachsende Skepsis in der breiten Öffentlichkeit. Wir können das nur überwinden, wenn wir uns Ziele setzen, an denen sich alle – Industrie- wie Entwicklungsländer – messen lassen. Aber global gesehen, also weltweit aggregiert, ist das Risiko, dass die MDGs nicht erreicht werden, nicht groß. Wenn man allerdings sagt, alle Ziele werden bis 2015 in allen Ländern erreicht werden, dann ist das zwar erstrebenswert, in Konfliktländern etwa aber unwahrscheinlich.

Sie gehen also davon aus, dass auch diejenigen Ziele, die massiven Ausbau der Infrastruktur im Gesundheitswesen oder im Bildungswesen erfordern, im globalen Maßstab erreicht werden?
Also mit Voraussagen sollte man vorsichtig sein. Man muß aber sehen, dass die Dynamik, die die MDGs zweifellos in die internationale Zusammenarbeit gebracht haben, noch jung ist. Die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung (PRSPs), die inzwischen als nationale Umsetzungsstrategien gesehen werden, gibt es auch erst seit vier Jahren. Die Wirkungen sind noch nicht voll zu erfassen. Ich glaube, dass man in zwei, drei Jahren sehen wird, dass in einer ganzen Reihe von Staaten wirklich sehr viel Fortschritt in relativ kurzer Zeit gemacht worden ist. Die Entwicklungsländer stellen sich diesen Fragen ganz anders als früher. Früher wurde derlei zwischen Geber und Nehmer diskutiert, war aber kaum ein Thema zwischen Parlament, Zivilgesellschaft und Regierung der betroffenen Staaten.

Evaluierungen von Weltbank und Internationalem Währungsfonds haben jüngst den PRSP-Prozess sehr kritisch beurteilt. Ihr Urteil deckt sich vielfach mit dem von zivilgesellschaftlichen Organisationen: Die Regierungen der armen Länder pflegten korrekte Rhetorik, ihre Programme hätten aber kaum Substanz, die viel beschworene local Ownership sei kaum gegeben.
Es ist richtig, dass viele PRSPs die Erwartungen noch nicht erfüllen. Ich denke aber auch, dass die Erwartungen nicht überzogen werden dürfen. Wenn wir heute überlegen, was PRSP vergleichbare Strategien bei uns bedeuten würden, was sie von Politik, Verwaltung und Finanzplanung erfordern, dann werden wir bescheidener und realistischer. Die Gefahr ist natürlich da, dass die Verknüpfung der PRSP mit Schuldenerlass und zusätzlichen Hilfsmitteln zu Lippenbekenntnissen führt. Aber die Gefahr ist erkannt.

Gefahr erkannt, Gefahr gebannt?
Wir wissen, dass es darauf ankommt, dass die Länder selbst eine stimmige Politik zur Armutsbekämpfung verfolgen. Das erfordert eine breite Basis und dafür gibt es auch viel versprechende Indikatoren – etwa die Beteiligung verschiedener Fachministerien oder der Zivilgesellschaft. Eine breitere Basis erfordert auch eine klarere und tiefere Analyse der Armutssituation sowie der politischen Ökonomie und der Institutionenlandschaft. Das hat man erkannt und die Weltbank hat gerade entschieden, dass sie Ownership auch dadurch fördert, dass sie nicht mehr das letzte Okay gibt, sondern nur noch eine Advisory Note zu den Strategien der Länder formuliert. Anfangs gab es wirklich den Eindruck, es gehe bei den Dokumenten nur um den Weltbank-Scheck und nicht um die politische Verantwortung in den armen Ländern selbst.

Nun sind die Millenniumsziele ein Teil der UN-Agenda und die PRSPs kommen aus der Schuldenerlassinitiative im Rahmen der Bretton-Woods-Institutionen. Ist die Konvergenz spannungsfrei?
Spannungsfreiheit wird es nie geben, solange es unterschiedliche Institutionen gibt. Sie ist auch kein Wert an sich. Ein gewisser Wettbewerb ist immer gut. Natürlich ist die Genese von MDGs mehr im UN-Bereich anzusiedeln und die PRSPs sind im Bereich der Bretton-Woods-Institute entstanden. Wir haben aber ganz eindeutige politische Erklärungen der Leiter der Organisationen, dass sie das zusammenführen wollen. Da ist intensiv diskutiert worden und die Weltbank trägt die MDGs eindeutig mit.

Gilt das auch für den IWF?
Ich denke ja. Wenn Sie die internen PRSP-Evaluierungen der Organisationen selbst sehen, fällt das Ergebnis beim IWF mindestens so kritisch aus wie bei der Weltbank. Und Selbstkritik weist auf Lernfähigkeit hin.

Das MDG 8 formuliert eine ganze Reihe von Pflichten für reiche Länder – von höherer Entwicklungshilfe bis hin zur Marktöffnung. Da muss doch wohl noch viel passieren?
Alle Ziele sind noch nicht abgearbeitet. Aber die MDGs haben die Entwicklungspolitik aufgewertet, indem sie ganz klar sagen, Handel gehört dazu, internationales Finanzsystem gehört dazu und damit auch das Schuldenproblem. Es geht nicht nur um Entwicklungshilfe im traditionellen Sinne. Es ist ein großer Fortschritt, dass das auch international anerkannt wurde. Entsprechendes gilt auch für die Tatsache, dass wir jetzt für alle Staaten einen verbindlichen Bezugsrahmen haben.

Aber die reichen Staaten haben ihre Pflicht noch nicht erfüllt.
Die Diskussion ist auch in den Industrieländern viel intensiver geworden. Man kann natürlich das halb volle oder das halb leere Glas sehen. Ich würde als gefülltes Glas sehen, dass wir heute wirklich eine ernsthafte Diskussion haben, Agrarsubventionen und Handelshemmnisse abzubauen. Wir hatten vor zehn, fünfzehn Jahren Versuche gestartet, diesen Dialog zu führen, aber da prallten in der Diskussion etwa mit den Landwirtschaftsministern noch Welten aufeinander. Inzwischen gibt es klare Fortschritte. Die EU hat sich bewegt, es gibt Übereinstimmung, dass Exportsubventionen für landwirtschaftliche Produkte abgebaut werden müssen. Und es gibt, nicht zuletzt angestoßen von der deutschen Entwicklungsministerin, bereits Beschlüsse, beispielsweise im Baumwollbereich.

Sie sagen, wir haben jetzt verbindliche Erklärungen. Aber das Versprechen, die offizielle Entwicklungshilfe auf 0,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes bleibt seit Jahrzehnten unerfüllt. Das trägt nicht zur Glaubwürdigkeit bei.
Man muss sich die Versprechen und die Zusagen auch mal genauer anschauen. Wir haben uns schon früher zu den 0,7 Prozent als Orientierung bekannt. Jetzt haben wir aber die klare Aussage, dass 0,33 Prozent bis 2006 erreicht werden sollen. Und ich denke, dass wir diese Zusage einhalten werden, obwohl die Rahmenbedingungen denkbar ungünstig sind. Man darf nie vergessen, dass wir in Ostdeutschland eine riesige interne Entwicklungsaufgabe hatten, die andere nicht hatten und haben. Außerdem haben wir uns über die EZ hinaus in der internationalen Lastenverteilung in den vergangenen Jahren erheblich stärker engagiert. Wenn man die Ausgangsbedingungen sieht, stehen wir so schlecht nicht da.

Laut Jeffrey Sachs, Professor an der Columbia University und UN-Berater, muss die jährliche ODA-Summe schnell gesteigert werden. Er spricht weltweit von einer Verdopplung von 50 auf 100 Milliarden Dollar innerhalb von zehn Jahren. Inzwischen ist erst die Schwelle von 60 Milliarden überschritten...
Diese Zahlen sind natürlich angreifbar. Es ist problematisch, dass er zu sehr auf die externen Ressourcen setzt und die internen Voraussetzungen, vor allem auch die politische Verantwortung, stark unterbelichtet. Aber was Sachs eigentlich mit der Summe sagen will, ist Folgendes: Wenn wir den Ländern, die einigermaßen solide Grundlagen und stimmige Strategien haben, helfen wollen, das Maximum herauszuholen, dann ist der finanzielle Aufwand durchaus noch darstellbar. Er bleibt sogar unter dem 0,7-Prozent-Ziel.

Sachs ist immer wieder für Provokationen gut – finden Sie seine Rolle nützlich?
Ein interessanter Punkt, den er in die Diskussion bringt, ist die Übernahme laufender Kosten. Das war bei uns lange Zeit tabu. Man kann das nicht undifferenziert und unkritisch übernehmen. Eigenverantwortung der Partnerregierungen und Nachhaltigkeit bleiben die wichtigsten Maßstäbe, und das wird von Professor Sachs völlig vernachlässigt. Aber wir müssen uns der Tatsache stellen, dass Bildung und Gesundheit, um diese beiden MDG-Kernbereiche zu nennen, nicht nur teure Investitionen erfordern. Auch der Betrieb von Schulen und Krankenhäusern kostet Geld für Lehrergehälter und die Bezahlung von Ärzten und Pflegepersonal. Hier – in einer zeitlich begrenzten Aufbauphase – finanziell zu helfen könnte übrigens auch den Brain-drain verlangsamen oder sogar umkehren. Andererseits können wir kein Geld in korrupte Systeme stecken.

Wenn die Bundesrepublik Geld für Lehrer aufwendet, wollen wir sicher sein, dass die auch wirklich unterrichten und nicht irgendwelche anderen Interessen verfolgen.
Genau. Und das kann man nicht einfach nur als generelle Vorgabe machen, sondern da muss man sorgfältig vor Ort die Dinge untersuchen. Das ist auch noch nicht ausdiskutiert, ich kann für das Ministerium hier keine verbindliche Aussage machen. Aber persönlich finde ich, dass Anstöße zum Nachdenken – auch über Tabus – durchaus wichtig sind.

Was muss denn getan werden, um die deutsche Entwicklungszusammenarbeit insgesamt MDG-freundlicher zu machen?
Wir müssen unsere Entwicklungszusammenarbeit noch viel stärker partnerschaftlich anlegen, und das muss sich auswirken auf unsere Konzepte.

Denken Sie an Partnerschaft im Sinne von Geberharmonisierung?
Ja, sehr stark. Wir wissen, die MDGs sind ehrgeizige Ziele und nur erreichbar, wenn sich die Wirkung aller Beiträge wesentlich erhöht. Das ist nicht nur eine Frage des Geldes, sondern auch eine Frage der Qualität. Wir müssen uns bei jedem Engagement fragen, was tun die anderen? Was ist unsere Stärke? Was sind die Stärken der anderen? Wie können wir durch Arbeitsteilung die Effizienz erhöhen? Und wie passt das zur Strategie des jeweiligen Entwicklungslandes? Das läuft in vielen Fällen schon, muss aber noch zum Mainstream werden. Früher haben wir unsere Flagge in jedem Falle gehisst – aber jetzt müssen wir vor allem die nationale Regierung stärken.

Der deutsche Beitrag wird also unsichtbar?
Nein, das alles heißt nicht, dass wir kein eigenes Profil mehr haben. Im Gegenteil: Wir müssen unsere Stärken herausarbeiten und international einbringen. Bei programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierungen können wir auch Führungsrollen übernehmen – und tun das auch schon.

In den Durchführungsinstitutionen – KfW, GTZ, InWEnt, DED – herrscht aber ein gewisses Unbehagen. Der Eindruck ist verbreitet, dass international koordinierte Geberstrategien die Projektarbeit der Durchführungsorganisationen in Frage stellen und verdrängen. Ist diese Sorge nicht berechtigt?
Zunächst ist festzuhalten: Das sind alles Durchführungsorganisationen der Bundesregierung. Wir machen die Vorgaben. Wir überarbeiten derzeit unsere Länderkonzepte und werden Harmonisierung sowie die Ausrichtung auf die PRSP-Strategien der Entwicklungsländer und auf die MDG betonen. Die Durchführungsorganisationen sind aber daran beteiligt. Sie sind natürlich unverzichtbare Partner in der deutschen Entwicklungspolitik. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit hat im engen Verbund von BMZ und Vorfeld spezifische, komparative Vorteile. Zu unseren Stärken gehört, Capacity Building, den Aufbau und die Beratung von Institutionen und Organisationen mit Investitionen in die Infrastruktur zu verbinden. Selbst wenn über gemeinsame Budgethilfe pauschal der Haushalt eines Entwicklungslandes unterstützt wird, gibt es deshalb noch Aufgaben für die KfW, die GTZ und sicher auch InWEnt, DED und so weiter.

Institution Building ist eine gewaltige Aufgabe. Neulich sagten mir Weltbank-Fachleute, die Forschung stehe noch ganz am Anfang. Man wisse eigentlich nur, dass es sehr lange dauert, habe aber keine klaren Rezepte.
Wir haben in der Tat die Erfahrung, dass Institution Building in Ländern, in denen es administrativ wenig Strukturen gibt, in denen die Zivilgesellschaft noch nicht organisiert ist, wirklich sehr lange dauert. Wir haben aber früher als andere angefangen, Partizipationsprozesse, Selbsthilfeorganisationen wie Spar- und Kreditgemeinschaften zu unterstützen und das mit strukturellen Änderungen auf der Makro-Ebene zu verknüpfen. Wenn Bauern sich in Genossenschaften organisieren, wenn Wassernutzer ihre Interessen bündeln, dient das ihren wirtschaftlichen Interessen – und daraus entsteht dann auch politische Macht, und das ist die entscheidende Voraussetzung, um dauerhaft aus der Armut herauszukommen. Es vergehen zehn, zwölf oder auch mehr Jahre, bis so etwas selbsttragend wird. Aber wir verfügen über ein reichhaltiges Instrumentarium und vielfältige Erfahrung, beispielsweise in den Bereichen Dezentralisierung, Mikrofinanzierung, Wasserwirtschaft oder erneuerbare Energien. Die politischen Stiftungen engagieren sich schon lange in der Institutionenförderung – mit vorzeigbaren Ergebnissen. Auch KfW und GTZ und die anderen müssen weltweit keine Konkurrenz scheuen. Diese Kompetenzen werden in Zukunft eher noch mehr gebraucht werden.

Institution Building ist da besonders schwer, wo es besonders dringend gebraucht wird: in Failed und Failing States. Auch wenn Sie sagen, die MDGs müssen im Weltmaßstab erfüllt werden und nicht in jedem einzelnen Land, ist Armutsbekämpfung doch gerade in von Bürgerkriegen traumatisierten Ländern besonders wichtig. Aber wenn wir aber das Prinzip der Ownership beherzigen, bleiben wir ohnmächtig. Von Warlords können wir kaum verantwortungsvolle Politik zu erwarten.
Es gibt in vielen Krisenregionen Gebiete, wo kein Aufruhr herrscht. Ich denke, dass wir dort die lokale Selbstorganisation noch mehr stärken müssen. Wir müssen wissen, dass da junge, zarte Pflänzchen entstehen und dass sie wieder zerstört werden können. Aber das Risiko müssen wir eingehen. Ich finde es gut, dass heute darüber diskutiert wird. Der Ansatz, nur die good performer zu unterstützen, hatte eine gewisse Berechtigung, reichte aber wirklich nicht aus. Wir können nicht nur dann Geld ausgeben, wenn die Ergebnisse zu 100 Prozent garantiert sind.

Die Fragen stellte Hans Dembowski.


Dr. Klemens van de Sand
ist der BMZ-Beauftragte
für die Millenniumsentwicklungsziele.
Klemens.van-de-Sand@bmz.bund.de