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EU-Förderung für NRO: Viel Geld, viel Bürokratie


12/2005 		 

„Ein großer Schritt voran“

Die „drei Ks“ – Koordination, Kohärenz und Komplementarität – sind die Grundprinzipien für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit von Europäischer Union und ihren Mitgliedsländern. Aus deutscher Sicht hat sich dank Reformen in den vergangenen Jahren schon vieles zu Positiven gewendet und der aktuelle „Europäische Entwicklungskonsens“ (siehe S. 454) bringt weiteren Fortschritt, wie Bundesministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul im E+Z/D+C Interview erläutert.


[ Interview mit Heidemarie Wieczorek-Zeul ]

Aus der Sicht der Europäischen Kommission sollte die Entwicklungspolitik der EU besser koordiniert werden. Was sagen Sie dazu?
Da haben wir schon sehr viel erreicht. Als ich 1998 Entwicklungsministerin wurde, gab es zahlreiche Probleme bei der Entwicklungspolitik der EU: mangelnde Koordination und Kohärenz, langwierige und komplizierte Verfahren. Wir haben dann mit Gleichgesinnten einen Reformprozess angestoßen, der nicht zuletzt auf Anregungen der deutschen EU-Präsidentschaft im Jahr 1999 zurückging. Seitdem ist viel Positives passiert: Die europäische Entwicklungspolitik ist zielorientierter geworden, die notwendigen Mittel kommen schneller bei den Armen an. Das sind große Erfolge. Aber ich halte es für sehr gut, dass Kommissar Louis Michel auf weitere Verbesserungen drängt, zumal die EU mittlerweile 25 Mitgliedstaaten hat.

Was sind die besonderen entwicklungspolitischen Schwächen der EU?
Insgesamt muss die Kommission den begonnenen Reformprozess weiter vertiefen und verbreitern, damit die Hilfen noch wirksamer werden. Verbesserungspotenzial gibt es sicherlich auf mehreren Ebenen: So könnten manche Verfahren beschleunigt werden. Sicherlich müsste auch hinsichtlich der Kohärenz noch mehr getan werden. Vor allem in Fragen der europäischen Agrarpolitik sehe ich noch weiteren Handlungsbedarf. Gerade mit Blick auf die laufende WTO-Runde ist hier noch einiges zu tun. Zwar hat die EU mit der Entkoppelung von Produkt und Subvention schon einiges geleistet. Doch denke ich, dass gerade eine Abschaffung der Agrarexportsubventionen und die deutliche Senkung von Zollschranken der EU gut anstehen würden.

Die Aufgabenstellung für die EU ist recht allgemein – wie kann sie konkreter verfasst werden?
Wir haben gerade auf dem Allgemeinen Rat mit entwicklungspolitischen Schwerpunkt eine Erklärung zur Europäischen Entwicklungspolitik verabschiedet. Der so genannte „Europäische Entwicklungskonsens“ ist ein Dokument, das erstmals in 50 Jahren eine gemeinsame Leitlinie für die Entwicklungspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft beschreibt. Ich bin sehr froh, dass wir diesen großen Schritt geschafft haben. Unser Ziel in den Beratungen über den „Europäischen Entwicklungskonsens“ war es, die Kommission dazu zu bringen, nur in den Bereichen tätig zu werden, in denen sie gegenüber den Mitgliedsstaaten einen Wettbewerbsvorteil mitbringt. Hierunter fällt beispielsweise das Thema regionale Integration. Dagegen sollen sich die Mitgliedsstaaten – arbeitsteilig verstanden – vor allem dort engagieren, wo sie selbst Stärken haben. Nur so können wir gemeinsam handeln – und nicht gegeneinander. Da war auch viel Überzeugungsarbeit bei der Kommission nötig.

Was halten Sie für die besondere Stärke der EU?
Die EU ist das herausragende Beispiel dafür, wie durch wirtschaftliche Zusammenarbeit Frieden entsteht. Ich bin selbst während des Zweiten Weltkrieges geboren und in der Nachkriegszeit aufgewachsen. Die Einigung der ehemals verfeindeten Staaten Frankreich und Deutschland zusammen mit Italien und den Beneluxstaaten in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vor bald 50 Jahren hat den Grundstein gelegt für die politische Einigung des Kontinents und den wirtschaftlichen Wohlstand, den wir – trotz aller Probleme – heute in Europa haben. Wir wissen, was der europäische Zusammenschluss für die dauerhafte Erhaltung des Friedens bedeutet. Damit können wir auch Vorbild für andere Weltregionen sein, die sich aus langer Feindschaft auf den Weg der Kooperation einlassen.

Die Leistung, von der Sie sprechen, wurde aber schon vor zwei Generationen erbracht.
Unterschätzen Sie die Wandlungsfähigkeit der EU nicht. Durch die Erweiterung hat die EU die Ost-West-Teilung des europäischen Kontinents überwunden. Diese Erfahrungen machen die europäische Entwicklungszusammenarbeit auch zu einem glaubhaften Akteur in Postkonfliktsituationen. Sicherlich liegt eine Stärke der EU auch darin, dass sie sich als „ehrlicher Makler“ für Frieden weltweit einsetzt, grundsätzlich auf Konsens, Diskussion und Multilateralität setzt – damit also die Stärke des Rechts über das Recht des Stärkeren stellt.

Geberharmonisierung ist eine Strategie, um die Ownership der Zielländer zu stärken. Wo hat die EU selbst Harmonisierungsbedarf?
Die internationale Debatte ist ja inzwischen – dank entsprechender EU-Initiativen – weit über das Thema Harmonisierung von Geberverfahren hinausgewachsen. Im Kern geht es darum, die Verfahren der Zusammenarbeit so zu verbessern, dass die Wirksamkeit weiter erhöht wird. Ein Beispiel: In einigen Ländern berät die Gebergemeinschaft die Partnerländer bei der Entwicklung umfassender nationaler Entwicklungsstrategien, den Joint Assistance Strategies. Diese Strategien haben das Ziel, eine verbindliche und einheitliche Richtschnur für die Programme aller Geber festzulegen. Das schafft Transparenz, erleichtert den Partnerländern die Steuerung ihrer Entwicklungsprogramme und ermöglicht den Gebern, sich untereinander besser abzustimmen. Wir unterstützen diesen Prozess, denn er geht in die richtige Richtung.

Reicht das Tempo?
Mit Blick auf das gewachsene Europa und eine erfreulicherweise steigende Zahl von Gebern müssen wir viel stärkere Fortschritte bei der Abstimmung untereinander machen. Insgesamt müssen wir zu einer stärkeren internationalen Arbeitsteilung kommen, die auf die spezifischen Stärken der einzelnen Geber abstellt. Deutschland hat mit der Schwerpunktkonzentration bereits wichtige Voraussetzungen für eine stärker arbeitsteilig organisierte Entwicklungszusammenarbeit geschaffen.

Welche Rolle spielt Budgethilfe in der EZ der EU und welche Rolle sollte sie spielen?
Budgethilfe kann in vielen Ländern ein sehr sinnvolles Instrument der Entwicklungszusammenarbeit sein. Gegenüber der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit trägt sie zu mehr Eigenverantwortlichkeit des Empfängerlandes und damit zu einer höheren Wirksamkeit der Unterstützung bei. Insgesamt macht die Budgethilfe mittlerweile rund ein Fünftel der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten aus. Bei der Budgethilfe müssen gewisse Voraussetzungen erfüllt sein: Die Mittelverwendung muss transparent nachgewiesen werden. Dazu müssen in vielen Entwicklungsländern bessere Finanzstrukturen aufgebaut werden. Deshalb ist ein verlässliches öffentliches Budgetmanagement nicht nur Voraussetzung, sondern immer auch Ziel bei der Vergabe von Haushaltszuschüssen.

Wie wird das sichergestellt?
Um das Risiko bei der Vergabe von Haushaltszuschüssen so gering wie möglich zu halten, hat die Kommission entsprechende Vorkehrungen getroffen. So sind zum einen die Voraussetzungen, wann Budgethilfe gewährt werden kann, streng vorgeschrieben. Zum anderen wurden Kontrollinstrumente entwickelt, anhand deren die Kommission die Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung, die vorgeschlagenen Reformen sowie die Reformfortschritte bewerten kann. Dieses Instrumentarium hat laut einer Untersuchung des Europäischen Rechnungshofes erhebliche Fortschritte gemacht.

Also sollten wir ganz auf Budgethilfe setzen?
Nein, die Budgethilfe wird sicherlich nicht andere, bewährte Instrumente verdrängen. Letztlich sind die Ziele der Armutsbekämpfung nur dann zu erreichen, wenn die Formen der Entwicklungszusammenarbeit genutzt werden, die in einer bestimmten Situation die besten Ergebnisse erzielen.

Wie könnte der EU-Entwicklungspolitik mehr Wirkung verschafft werden?
Die Gemeinschaft hat sich seit 2000 einem gründlichen Reformprozess unterzogen, der viele positive Entwicklungen mit sich gebracht hat. Dazu gehört beispielsweise die verstärkte Verlagerung der Verantwortung und Durchführung auf die EU-Delegationen in den Partnerländern. So können Entscheidungen vor Ort viel besser getroffen werden. Weiter haben wir uns geeinigt, dass die Mitgliedstaaten und die Kommission sich an den „drei K“ der Koordination, Kohärenz und Komplementarität orientieren. Dadurch sollen beispielsweise Transaktionskosten minimiert werden. Unsere Vorstellungen gehen aber noch weiter: Die Mittel der Entwicklungszusammenarbeit sollen nicht dafür genutzt werden, Entwicklungsländer dafür zu entschädigen, dass sie keinen Zugang zu unseren Märkten haben. Die EU und wir Mitgliedstaaten haben uns vielmehr in der Paris-Erklärung von März 2005 konkrete und nachprüfbare Ziele bis 2010 gesetzt, die die Qualität und Wirksamkeit unserer Arbeit weiter steigern werden. Dazu gehört beispielsweise die gemeinsame Gestaltung von Länderprogrammen von Kommission und Mitgliedstaaten, ausgehend von einer gemeinsamen Länderanalyse. EU-Kofinanzierungen sind weitere Instrumente in diesem Kontext.

Politikkohärenz ist schon auf nationaler Ebene schwierig. Im Fall der EU wird sowohl die Migrationspolitik als auch die Handelspolitik als entwicklungsfeindlich kritisiert. Unter welchen Umständen kann Kohärenz in einer Union von 25 Staaten gelingen?
Zunächst gilt, dass Politikkohärenz im Europäischen Vertrag als Ziel festgeschrieben wurde. Doch sieht das in der Praxis nicht immer so aus. Dies gilt gerade auch für die Handelspolitik. Das gegenwärtige Welthandelssystem mit hohen Zöllen und Subventionen verschließt vielen armen Ländern wichtige Entwicklungspotenziale und behindert damit die Armutsbekämpfung. Die laufende Welthandelsrunde hat das Ziel, diese Diskriminierungen deutlich abzubauen.
Da könnte die EU, vor allem in der Frage des Abbaus von Zollschranken auf agrarische Produkte, sicherlich noch mehr tun. Dagegen gibt es in der EU jedoch Vorbehalte, und zwar aus allen Regionen – doch das hält mich als Entwicklungsministerin nicht davon ab, hier entsprechend Druck auszuüben.

Wo sehen Sie noch Handlungsbedarf?
Das Thema Migration ist ein sehr stark emotional aufgeladenes Thema, dem wir als Entwicklungspolitikerinnen und -politiker nüchterne Argumente entgegensetzen müssen. So gilt es, Migration aus verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten. Dabei sehe ich die Aufgabe der europäischen Entwicklungspolitik vor allem darin, Menschen in ihren Herkunftsländern Perspektiven zu eröffnen. Dazu gehören so wichtige Aufgaben wie Friedenssicherung und Konfliktprävention genauso wie eine wirklich nachhaltige Armutsbekämpfung.

Inwieweit blockieren postkoloniale Beziehungen – etwa der Wettbewerb zwischen Franko- und Anglophonie – eine besser koordinierte Entwicklungspolitik der EU?
In der Frage des Umgangs mit dem Kolonialismus müssen wir differenziert urteilen. Alle ehemaligen Kolonialmächte tragen eine besondere Verantwortung. Das gilt auch für uns. Daher habe ich mich auch persönlich für den Aussöhnungsprozess mit Namibia eingesetzt und gegenüber den Herero, Nama und Damarra um Vergebung unserer Schuld gebeten. Davon zu trennen sind aber Eigeninteressen von europäischen Mitgliedstaaten, die nicht unmittelbar und zwangsläufig auf den Kolonialismus zurückzuführen sind. Generell gilt, dass alle Eigeninteressen, egal welche Ursache sie haben, den Harmonisierungs- und Kohärenzbemühungen der Europäischen Union zuwiderlaufen können. Dann müssen wir uns immer wieder daran erinnern, dass sich unsere Arbeit schließlich daran messen lassen muss, inwieweit wir die Millenniumsentwicklungsziele erreichen. Dahinter müssen alle Eigeninteressen zurückstehen.

Die Fragen stellte Hans Dembowski.


Heidemarie Wieczorek-Zeul
ist seit Amtsantritt der rot-grünen Koalition 1998 Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Sie wird auch in der Großen Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel diese Funktion ausüben.
http://www.bmz.de